2017年9月1日中國頒布的《中華人民共和國核安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《核安全法》”）將于2018年1月1日實(shí)施。自1986年興建第一座核電站——大亞灣核電站以來(lái)，在總結30年核安全工作實(shí)踐經(jīng)驗的基礎上，中國第一次以法律的形式系統規定了核安全的基本方針、原則，法律制度、措施的建立和實(shí)施，核安全責任、公眾參與及監督管理體制。
《核安全法》出臺之前，我國涉及核安全的法律僅有一部從放射性污染防治的角度加以規范的《放射性污染防治法》。另有九部行政法規分別從民用核設施安全監督、核出口管制、核材料管制、民用核安全設備監督管理、核電廠(chǎng)核事故應急管理、放射性物品運輸安全管理、放射性廢物安全管理等角度對涉核安全管理進(jìn)行了規定。關(guān)于核損害賠償責任，則主要由《侵權責任法》中的原則性規定及1986年《國務(wù)院關(guān)于處理第三方核責任問(wèn)題給核工業(yè)部、國家核安全局、國務(wù)院核電領(lǐng)導小組的批復》（下稱(chēng)“44號批復”）及2007年《國務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責任問(wèn)題的批復》（下稱(chēng)“64號批復”）中的專(zhuān)門(mén)規定予以規范。
這里我們將基于《核安全法》與現行核安全法律法規的比較，對《核安全法》的要點(diǎn)進(jìn)行解讀和分析。
一、核安全管理制度
《核安全法》基本延續了《放射性污染防治法》和前述九部行政法規對核安全的管理制度，對散落在國務(wù)院條例和部門(mén)規章中的具體要求以法律形式予以系統整理，并以此為基礎，對現有核安全制度進(jìn)行了補充完善，如首次將核安全觀(guān)的表述寫(xiě)入法律，進(jìn)一步強調核安全責任的承擔，增加了信息公開(kāi)和公眾參與等新內容。以下對《核安全法》主要內容進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹。
1、核設施安全
《核安全法》中這方面規定占較大篇幅，共計24條，主要包括核設施質(zhì)量保證、安全許可、核設施進(jìn)出口、核安全設備管理、核設施相關(guān)人員資質(zhì)要求等內容。這些內容此前在《放射性污染防治法》、《民用核設施安全監督管理條例》、《核電廠(chǎng)安全許可證件的申請和頒發(fā)》（民用核設施安全監督管理條例實(shí)施細則之一）、《進(jìn)口民用核安全設備監督管理規定》、《民用核安全設備監督管理條例》中均有所涉及。此次《核安全法》在前述規定的基礎上進(jìn)行了總結，并對相關(guān)內容進(jìn)行了補充和完善，如：對《民用核安全設備監督管理條例》中的首次裝料審批和運營(yíng)許可制度進(jìn)行了合并，規定核設施營(yíng)運單位在首次裝投料前應當申請核設施運行許可（第27條）；新增對核設施安全許可延期的辦理（第26、28條）、核設施終止運行后的停閉管理（第29條）、核設施退役時(shí)對放射性物質(zhì)的處理（第30條）。
除以上內容外，《核安全法》還增加了核設施營(yíng)運單位應設置核設施縱深防御體系（第16條第1款）、定期對核設施進(jìn)行安全評價(jià)（第16條第2款）、建立核安全報告制度（第35條）的內容。這些內容此前僅在國際原子能機構1964年通過(guò)、我國于1996年4月批準的《核安全公約》（Convention on Nuclear Safety）中有涉及，此次《核安全法》將我國在《核安全公約》下的義務(wù)具體落實(shí)到了核設施營(yíng)運單位層面。
此外，《核安全法》還明確了核設施營(yíng)運單位為從業(yè)人員進(jìn)行安全教育、技能培訓、提供勞動(dòng)保護和定期體檢的制度，體現了保護涉核人員和公眾安全健康的立法目的。
2、核材料和放射性廢物安全
《核安全法》主要從核材料的持有，放射性廢物的處理、貯存和處置，乏燃料的安全管理，及核材料和放射性廢物的運輸方面進(jìn)行了規定。其中，放射性廢物處理許可、乏燃料的安全管理是《核安全法》的新增內容。其他規定基本與《放射性污染防治法》、《核材料管制條例》、《放射性廢物安全管理條例》、《放射性物品運輸安全管理條例》的相關(guān)規定一致。
關(guān)于放射性廢物處理，《核安全法》在第43條規定專(zhuān)門(mén)從事放射性廢物處理、貯存、處置的單位，應當向國務(wù)院核安全監督管理部門(mén)申請許可。而此前《放射性污染防治法》、《放射性廢物安全管理條例》中僅規定對放射性廢物的貯存和處置施行許可。這一改變主要是基于目前放射性廢物的處理專(zhuān)業(yè)化的趨勢。不過(guò)，放射性廢物處理許可制度如何落實(shí)，尚待出臺該許可的辦理指南。
關(guān)于乏燃料，《核安全法》在第39條規定了產(chǎn)生、貯存、運輸、后處理乏燃料的單位對持有的乏燃料承擔核安全責任；第48條規定核設施營(yíng)運單位應當按照國家規定繳納乏燃料處理處置費用，列入生產(chǎn)成本，首次從法律角度對乏燃料安全管理責任和處置費用的承擔予以明確。
3、核事故應急
《核安全法》主要明確了設立核事故應急協(xié)調委員會(huì )、制定核事故應急預案、建立核事故應急準備金制度、發(fā)生核事故時(shí)的應急響應和救援、對核事故應急信息的發(fā)布和通報、核事故后的調查評估等內容。這些內容，除核事故和核事故場(chǎng)外應急行動(dòng)的調查是新增的外，基本都是在《核電廠(chǎng)核事故應急管理條例》基礎上的提煉和澄清，并吸收了《放射性污染防治法》中核事故應急的相關(guān)規定。與《放射性污染防治法》中關(guān)于核事故應急的內容相比，《核安全法》的規定更為全面和系統。不過(guò)《核電廠(chǎng)核事故應急管理條例》及《放射性污染防治法》并沒(méi)有被《核安全法》取代，對于《核安全法》中沒(méi)有規定而《核電廠(chǎng)核事故應急管理條例》及《放射性污染防治法》中有規定的事項，原規定仍然繼續有效。
4、信息公開(kāi)和公眾參與
這是《核安全法》在核安全管理方面的新要求，也是加強核安全文化建設的具體措施之一。
《核安全法》規定，相關(guān)政府部門(mén)應依法公開(kāi)行政許可、安全監督檢查報告、總體安全狀況、輻射環(huán)境質(zhì)量和核事故等核安全相關(guān)信息；核設施營(yíng)運單位應公開(kāi)本單位核安全管理制度和文件、核設施安全狀況、流出物和周?chē)h(huán)境輻射監測數據、年度核安全報告等信息。公開(kāi)途徑有政府公告、網(wǎng)站及其他便于公眾知曉的方式，公開(kāi)應及時(shí)。此外，公民、法人和其他組織可依法向相關(guān)政府部門(mén)申請獲取核安全相關(guān)信息。
在公眾參與方面，對于影響公眾利益的重大核安全事項，核設施營(yíng)運單位、核設施所在地政府應通過(guò)聽(tīng)證會(huì )、論證會(huì )、座談會(huì )或采取其他形式征求利益相關(guān)方意見(jiàn)，并進(jìn)行反饋。
二、核安全行政責任
《核安全法》在總則部分明確規定了核安全責任的主體及責任范圍。即核設施營(yíng)運單位（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“核營(yíng)運方”）對核安全負全面責任；為核設施營(yíng)運單位提供設備、工程以及服務(wù)等的單位（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“核供應方”）應當負相應責任。在隨后的章節中，《核安全法》對核營(yíng)運方及核供應方應履行的職責進(jìn)行了大量詳細的規定。對比《核安全法》與現有涉核行政法規中“法律責任”一章，《核安全法》有以下要點(diǎn)值得關(guān)注：
1、大量增加核營(yíng)運方及其人員的責任
現有法律及行政法規中對核營(yíng)運方的行政責任更多是從環(huán)境保護的角度進(jìn)行規定，對核營(yíng)運方在核設施運營(yíng)過(guò)程中違反安全管理職責的行為基本沒(méi)有規定相應的行政責任?！逗税踩ā反罅吭黾恿撕藸I(yíng)運方的行政責任，從核營(yíng)運方的日常運營(yíng)、取得相應資質(zhì)許可、安全評價(jià)及防止降低核污染、核事故應急及信息公開(kāi)方面提出了諸多要求并規定了相應的處罰措施。
根據責任重要性及違反的嚴重程度，處罰措施包括責令改正，給予警告；處人民幣10萬(wàn)元至500萬(wàn)元不等的罰款；責令停止建設或者停產(chǎn)整頓；沒(méi)收違法所得；造成環(huán)境污染時(shí)，責令限期采取治理措施消除污染，逾期不采取措施的，指定有能力的單位代為履行，所需費用由污染者承擔。其中，最嚴重的處罰與未取得核設施建造、運行及退役許可及核設施進(jìn)口批準相關(guān)。
除核營(yíng)運方的責任，根據具體違法情形，核營(yíng)運方直接負責的主管人員和其他直接責任人員也須承擔相應的法律責任。如在核營(yíng)運方未取得核設施建造、運行及退役許可即開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)時(shí)，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以被處以人民幣5萬(wàn)到20萬(wàn)元的罰款；在核營(yíng)運方未編制應急預案或未按應急預案開(kāi)展工作時(shí)，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以被處以人民幣2萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下的罰款。參照《行政主管部門(mén)移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》的規定，直接負責的主管人員是指違法行為主要獲利者和在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)中有決定權的管理、指揮、組織人員；其他直接責任人員是指直接排放、傾倒、處置污染物或者篡改、偽造監測數據的工作人員等。
2、強化進(jìn)口核供應方辦理注冊登記的責任
根據《民用核安全設備監督管理條例》，為中國境內民用核設施進(jìn)行民用核安全設備設計、制造、安裝和無(wú)損檢驗活動(dòng)的境外單位，應當事先到國務(wù)院核安全監管部門(mén)辦理注冊登記手續。但該條例及隨后國家環(huán)境保護總局于2007年12月28日發(fā)布的《進(jìn)口民用核安全設備監督管理規定（HAF604）》，對未進(jìn)行前述注冊登記的法律責任均沒(méi)有明確規定。
《核安全法》第83條則明確規定了未經(jīng)注冊，境外機構為境內核設施提供核安全設備設計、制造、安裝或者無(wú)損檢驗服務(wù)的，國務(wù)院核安全監督管理部門(mén)可以責令改正，處人民幣50萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得。除此以外，境外機構的直接負責的主管人員和其他直接責任人員還可能被處以人民幣2萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款。
3、更新并進(jìn)一步細化放射性廢物處置單位的責任
《放射性廢物安全管理條例》對放射性廢物處置單位未獲得許可，及未按照許可及國家規定及標準要求處理、貯存、處置放射性廢物規定了法律責任，包括責令停產(chǎn)停業(yè)或吊銷(xiāo)許可證；沒(méi)收非法所得；違法所得10萬(wàn)元以上的，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒(méi)有違法所得或者違法所得不足10萬(wàn)元的，并處5萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款；造成環(huán)境污染時(shí)，責令限期采取治理措施消除污染，逾期不采取治理措施，經(jīng)催告仍不治理的，可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔。
《核安全法》除針對上述違法情形外，增加了對放射性廢物處置單位日常處置檔案管理以及關(guān)閉放射性廢物處置設施方面的詳細要求。此外，將法律責任更新為責令改正，根據情節嚴重處人民幣10萬(wàn)以上200萬(wàn)以下罰款；造成環(huán)境污染時(shí)，責令限期采取治理措施消除污染，逾期不采取措施的，指定有能力的單位代為履行，所需費用由污染者承擔。
三、核損害賠償責任
《核安全法》第90條對發(fā)生核事故時(shí)，核營(yíng)運方和核供應方應承擔的核損害賠償責任分別進(jìn)行了規定。
1、核營(yíng)運方的損害賠償責任
《核安全法》要求因核事故造成他人人身傷亡、財產(chǎn)損失或者環(huán)境損害的，核設施營(yíng)運單位應當按照國家核損害責任制度承擔賠償責任。我們理解國家核損害責任制度主要指包括《侵權責任法》、44號批復及64號批復中規定的核營(yíng)運方的嚴格責任以及損害賠償責任的上限、財務(wù)保證安排、責任豁免等在內的制度。
2、核供應方的損害賠償責任
在64號批復的基礎上，《核安全法》進(jìn)一步明確了核供應方在發(fā)生核事故時(shí)不承擔核損害賠償責任的原則。但也規定如供應合同中有約定的，核營(yíng)運方在承擔賠償責任后，可以按照約定向核供應方追償。供應合同中這方面條款的約定對于核營(yíng)運方的追索、核供應方及其員工、代理和分包商的追索豁免如何落實(shí)將意義重大。
四、核安全管理機構
《核安全法》對我國現有核安全管理機構的設置及職責分工進(jìn)行了概括規定，其中第六條規定：“國務(wù)院核安全監督管理部門(mén)負責核安全的監督管理。國務(wù)院核工業(yè)主管部門(mén)、能源主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)在各自職責范圍內負責有關(guān)的核安全管理工作”。第五十四條規定：“國家設立核事故應急協(xié)調委員會(huì )，組織、協(xié)調全國的核事故應急管理工作”。根據前述規定及現行其他與機構設置相關(guān)的規定，我國核安全管理機構及各自的職責包括：
1、國家核安全局
即《核安全法》規定的國務(wù)院核安全監督管理部門(mén)，其組成部分實(shí)際為環(huán)境保護部下設的核設施安全監管司、核電安全監管司、輻射源安全監管司，環(huán)境保護部對外保留國家核安全局的牌子。
國家核安全局對核安全和輻射安全負有總體的監督管理職責，其中包括負責對涉及核電站設計、選址、建造、運行階段的環(huán)境影響評價(jià)進(jìn)行批復，并簽發(fā)《核電站運行許可證》；負責核安全設備的許可、設計、制造、安裝和無(wú)損檢驗活動(dòng)的監督管理及進(jìn)口核安全設備的安全檢驗；負責核技術(shù)利用項目；負責放射性廢物處理、處置的安全和輻射環(huán)境保護工作的監督管理等。
2、國家國防科技工業(yè)局
是國務(wù)院核工業(yè)主管部門(mén)，由工業(yè)和信息化部管理，對外保留國家原子能機構、國家核事故應急辦公室的牌子。主要負責除核電之外的核工業(yè)管理和對軍用核設施實(shí)施核安全監管以及和平利用核能項目監督管理。此外，在核事故應急方面，承擔國家核事故應急協(xié)調委員會(huì )日常工作，牽頭制定國家核事故應急預案，在經(jīng)國務(wù)院批準后負責組織實(shí)施。
3、國家能源局
中國核電產(chǎn)業(yè)的主要監管機構是國家發(fā)展和改革委員會(huì )下設的國家能源局。國家能源局從2008年開(kāi)始繼承了原國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì )在核電方面的監管職責，并且從2013年開(kāi)始繼承了原國家電力監管委員會(huì )在發(fā)電、并網(wǎng)及輸電方面的監管職責。
國家能源局負責核電管理，擬訂核電發(fā)展規劃、準入條件、技術(shù)標準并組織實(shí)施，提出核電布局和重大項目審核意見(jiàn)等。在核事故方面，負責組織核電廠(chǎng)的核事故應急管理工作。
4、核事故應急協(xié)調委員會(huì )
由國家國防科技工業(yè)局牽頭，外交部、國家發(fā)展改革委、公安部、民政部、財政部、交通部、工業(yè)和信息化部、衛生部、國家環(huán)保部（含國家核安全局）、安全監管局等部門(mén)參加。按照國家核事故應急預案部署，組織協(xié)調國務(wù)院有關(guān)部門(mén)、地方人民政府、核設施營(yíng)運單位實(shí)施核事故應急救援工作。
《核安全法》首次從核安全的基本方針、原則，核安全制度、措施，核安全責任，公眾參與及監督管理等方面進(jìn)行系統規范，結束了中國在核安全管理方面只能依賴(lài)行政法規和部門(mén)規章而缺少頂層立法的局面。對于《核安全法》在放射性廢物處理許可、信息公開(kāi)等現行核安全制度基礎上的完善和補充，期待相關(guān)部門(mén)及時(shí)頒布配套規定和細則，并對現行規定進(jìn)行修訂，以便《核安全法》的順利實(shí)施。同時(shí)，考慮到國務(wù)院于2017年2月28日批復的《核安全與放射性污染防治“十三五”規劃及2025年遠景目標》中，提及了“積極推進(jìn)核安全立法，推動(dòng)出臺核安全法、原子能法”，故也期待與《核安全法》，特別是國家核損害責任制度密切相關(guān)的《原子能法》按計劃出臺。
