中國以煤為主的發(fā)電格局由來(lái)已久。一次能源煤炭和二次能源電力，在中國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中歷史地位的變化，以及體制性改革節奏的不同步，使得煤電問(wèn)題乃至煤電價(jià)格矛盾如影隨形。國務(wù)院確定2020年1月1日起，取消煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機制。從新中國建立70年、改革開(kāi)放逾40年的歷史視角看，煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策應形勢之需而生，在困境中存續15年，實(shí)屬不易。全生命周期地審視煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機制，有利于電力市場(chǎng)建設理論的總結完善;客觀(guān)認識新的“基準價(jià)+上下浮動(dòng)”機制及其挑戰，有利于電力體制改革的進(jìn)一步深化。
煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策出臺前的情況與措施
新中國成立后到改革開(kāi)放前，配合國民經(jīng)濟的恢復和產(chǎn)業(yè)結構調整，能源工業(yè)的價(jià)格一直處于比較低的水平。1953年全國原煤出廠(chǎng)價(jià)格每噸是11.10元，到1971年為17.13元;同時(shí)期全國平均電價(jià)為每千瓦時(shí)0.06416元和0.06596元。
改革開(kāi)放后國家對煤炭?jì)r(jià)格做了多次大幅度提高。1979年經(jīng)黨中央批準煤炭?jì)r(jià)格每噸提高5元至23元。為實(shí)現小平同志提出的到2000年人均國民生產(chǎn)總值達到1000美元的目標，國家提出能源、交通要先行。在鼓勵煤炭增產(chǎn)，實(shí)行增產(chǎn)加價(jià)、投入產(chǎn)出總承包等措施下，1985年全國煤炭綜合平均價(jià)格漲至每噸31元，1991年漲至75元。
作為煤炭下游的電力工業(yè)，計劃體制下燃料加價(jià)、納入成本順理成章。1985年的國發(fā)72號文件《批轉國家經(jīng)委等部門(mén)〈關(guān)于鼓勵集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規定〉的通知》對煤電價(jià)格傳導明確指出，用國家分配的加價(jià)燃料所發(fā)電量，增加的燃料費用納入成本，并相應提高售電價(jià)格;允許電網(wǎng)自行組織議價(jià)燃料多發(fā)電，對這部分電量，電可加收燃料附加費;電網(wǎng)可以組織用戶(hù)自籌燃料，由電網(wǎng)組織有關(guān)電廠(chǎng)多發(fā)電，電網(wǎng)統一收取合理的加工費。前述提及的煤價(jià)上調后的1980年和1986年，全國平均電價(jià)為每千瓦時(shí)0.06594元和0.07526元。
1993年國務(wù)院批準逐步放開(kāi)煤炭?jì)r(jià)格，中國歷史性地出現了“煤炭市場(chǎng)”，當年的煤炭平均出廠(chǎng)價(jià)格100元以上，此后煤炭?jì)r(jià)格不斷上漲。這一時(shí)期，電力行業(yè)的價(jià)格仍嚴格由國家管控，應對煤炭?jì)r(jià)格變化的主要措施就是被動(dòng)跟隨調價(jià)。比如：
一是根據燃料、運輸調價(jià)和相繼放開(kāi)等情況,能源部、國家物價(jià)局對電網(wǎng)1993年燃運加價(jià)相應實(shí)行用電加價(jià)的有關(guān)事宜進(jìn)行了部署;
二是為部分補償燃料、運輸價(jià)格的上漲對電力成本的影響，國家計委、電力部《1997年電價(jià)調整方案有關(guān)問(wèn)題的通知》(計價(jià)管437號),調整了各地發(fā)電廠(chǎng)的上網(wǎng)電價(jià)、地方指導性電價(jià)、銷(xiāo)售電價(jià)和夏售電價(jià),各地上網(wǎng)電價(jià)調高幅度在每千瓦時(shí)0.69分~1.44分;
三是為解決煤炭漲價(jià)等因素對電價(jià)的影響，調節電力供求，《國家發(fā)展改革委關(guān)于調整電價(jià)的通知》(發(fā)改電[2003]124號)將全國省級及以上電網(wǎng)調度的燃煤機組上網(wǎng)電價(jià)一律提高每千瓦時(shí)0.7分錢(qián)(含稅)，用以解決2003年、2004年煤炭?jì)r(jià)格上漲對發(fā)電成本增支的影響。
上網(wǎng)電價(jià)上調后，為疏導電網(wǎng)壓力，銷(xiāo)售電價(jià)緊接著(zhù)調整。以河北省石家莊市的35千伏非普工業(yè)的電價(jià)為例，對應上述三個(gè)政策，當期的電價(jià)每千瓦時(shí)1994年為0.299元，1999年為0.48元，2004年為0.575元。
煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策及執行情況
問(wèn)題起源自2001年底我國加入世貿組織。為了進(jìn)一步適應市場(chǎng)經(jīng)濟不斷發(fā)展和完善的需要，國家在2002年取消電煤指導價(jià)，自此煤炭與電力行業(yè)直面相對，“計劃電”遭遇“市場(chǎng)煤”。
面對經(jīng)濟運行中資源約束矛盾加劇,煤炭、電力供應緊張,價(jià)格矛盾突出的情形，為理順煤電價(jià)格關(guān)系,促進(jìn)煤炭、電力行業(yè)全面、協(xié)調可持續發(fā)展,國務(wù)院批于2004年建立煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機制。
2004年12月25日，國家發(fā)展和改革委員會(huì )發(fā)布《關(guān)于建立煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機制的意見(jiàn)的通知》(發(fā)改價(jià)格[2004]2909號)，提出按照“市場(chǎng)導向、機制協(xié)調、價(jià)格聯(lián)動(dòng)、綜合調控”的思路，建立靈活的、能夠及時(shí)反映煤價(jià)變化的電價(jià)調整機制，按電網(wǎng)區域分價(jià)區實(shí)行煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)。以電煤綜合出礦價(jià)格(車(chē)板價(jià))為基礎，建立上網(wǎng)電價(jià)與煤炭?jì)r(jià)格聯(lián)動(dòng)的公式;為促進(jìn)電力企業(yè)降低成本、提高效率，電力企業(yè)要消化30%的煤價(jià)上漲因素;上網(wǎng)電價(jià)調整后，按照電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)輸配電價(jià)保持相對穩定的原則，相應調整電網(wǎng)企業(yè)對用戶(hù)的銷(xiāo)售電價(jià);在“主輔分離”前按照電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)實(shí)際的電力購銷(xiāo)價(jià)差，作為煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)的基礎;原則上以不少于6個(gè)月為一個(gè)煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)周期;若周期內平均煤價(jià)比前一周期變化幅度達到或超過(guò)5%，相應調整電價(jià)。
2004年煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機制建立至2015年，國家共對燃煤標桿上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行了12次調整，其中，2004～2011年的8年時(shí)間里分9次上調燃煤機組上網(wǎng)電價(jià)，累計上調幅度達到9.936分/千瓦時(shí);2012～2015年的4年時(shí)間3次下調燃煤機組上網(wǎng)電價(jià)，累計下調幅度達到4.33分/千瓦時(shí)。12年間，煤電價(jià)格矛盾突出，多次觸發(fā)聯(lián)動(dòng)條件，但僅僅在政策發(fā)布初期的2004年5月和2005年6月，較為清晰地執行過(guò)兩次向上調價(jià)的聯(lián)動(dòng)政策，以及2015年4月氛圍寬松地執行一次向下調價(jià)的聯(lián)動(dòng)政策。2004年5月上網(wǎng)電價(jià)上調2.30分/千瓦時(shí)、銷(xiāo)售電價(jià)上調2.52分/千瓦時(shí);2005年6月上網(wǎng)電價(jià)上調1.174分/千瓦時(shí)、銷(xiāo)售電價(jià)上調2.494分/千瓦時(shí);2015年4月上網(wǎng)電價(jià)下調2.00分/千瓦時(shí)、銷(xiāo)售電價(jià)下調1.80分/千瓦時(shí)。
為適應煤炭電力市場(chǎng)的形勢變化，促進(jìn)煤炭電力行業(yè)健康協(xié)調發(fā)展，2015年12月31日，國家發(fā)展和改革委員會(huì )發(fā)布《關(guān)于完善煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機制有關(guān)事項的通知》(發(fā)改價(jià)格[2015]3169號)。煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機制以年度為周期，以省(區、市)為單位組織實(shí)施;以中國電煤價(jià)格指數2014年各省(價(jià)區)平均價(jià)格為基準煤價(jià)，以與基準煤價(jià)對應的上網(wǎng)電價(jià)為基準電價(jià)，分為電煤價(jià)格與基準煤價(jià)相比波動(dòng)按不超過(guò)每噸30元、30至60元、60至100元、100至150元、150元以上五種區間，對煤電價(jià)格實(shí)行區間聯(lián)動(dòng);上網(wǎng)電價(jià)調整后，相應調整銷(xiāo)售電價(jià)。
新辦法執行后的第二天，即2016年1月1日，按照之前國務(wù)院常務(wù)會(huì )議的精神，實(shí)施煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)，上網(wǎng)電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)分別下調了3.00分/千瓦時(shí)。2017年1月，根據煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)計算公式測算，煤電標桿上網(wǎng)電價(jià)全國平均應上漲0.18分/千瓦時(shí)，不足規定的聯(lián)動(dòng)觸發(fā)條件0.20分/千瓦時(shí)，據此，2017年1月1日全國煤電標桿上網(wǎng)電價(jià)未作調整。2017全年的平均電煤價(jià)格指數515.99元/噸，較2014年的444.44元/噸高出71.55元/噸，達到觸發(fā)條件，但2018年1月1日未實(shí)施煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)。
煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策的歷史成績(jì)與問(wèn)題
基于燃料價(jià)格的電價(jià)調整不是我們的首創(chuàng )，美國、日本以及我們的香港地區都是類(lèi)似機制。但在WTO框架下，結合中國國情，我們提出的煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策，注重了煤炭企業(yè)、發(fā)電企業(yè)和用戶(hù)三者利益的相對平衡，注重了在疏導與聯(lián)動(dòng)中對發(fā)電企業(yè)的激勵機制，明確了政策觸發(fā)機制和具體實(shí)施方案，力圖將制度與規則挺在前面，使市場(chǎng)在資源配置中起應有的作用，減少政府“有形之手”的作為，該政策應歷史性地予以肯定。
回顧煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策出臺前的情景和政策出臺后執行中的情況，我們認為煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策有三方面成績(jì)。一是在“市場(chǎng)煤、計劃電、推電改”的進(jìn)程中，建立了一套理論體系較為完善的經(jīng)濟制度，為政府部門(mén)維護市場(chǎng)秩序，提供了簡(jiǎn)潔明快、行之有效的政策工具。二是在復雜的經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境中，在上游的煤炭行業(yè)實(shí)施供給側結構性調整和下游的工業(yè)企業(yè)降成本提效益的夾縫間，勇敢地進(jìn)行了數次政策實(shí)踐。三是在煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策實(shí)施多年的經(jīng)驗教訓基礎上，在聽(tīng)取多方意見(jiàn)建議后，對政策進(jìn)行了較大程度的豐富和完善。
在充分肯定成績(jì)的同時(shí)，也應看到機制設計及其實(shí)際執行時(shí)面臨的復雜問(wèn)題。一是制度設計偏理想。我們都認同，價(jià)格靈活反映市場(chǎng)供求、價(jià)格機制真正引導資源配置、價(jià)格行為規范有序;我們也都認同，電價(jià)不應一直作為政府的宏觀(guān)調控手段。但制度設計之初應預判到，不同的經(jīng)濟景氣程度，從社會(huì )發(fā)展的大局著(zhù)眼，聯(lián)動(dòng)機制實(shí)施的可行性問(wèn)題。二是機制修訂稍倉促。2002至2012年煤炭行業(yè)“黃金十年”間，電煤價(jià)格矛盾尖銳，價(jià)格聯(lián)動(dòng)機制多次無(wú)法有效實(shí)施的教訓歷歷在目，2015年底在修訂機制時(shí)，對原有機制的經(jīng)驗教訓汲取不足，新機制有改善之處，也有退步之處。三是政策執行偏被動(dòng)。特別是在煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機制觸發(fā)條件后、社會(huì )各界訴求強烈時(shí)，缺乏解釋溝通工作。
上述問(wèn)題的背后，不僅僅在于煤電這一局部問(wèn)題本身，而是反映出政府對電力“商品”與“公共品”屬性的糾結，社會(huì )對電力在國民經(jīng)濟中地位的認識分歧，行業(yè)對中國電力市場(chǎng)化發(fā)展路徑的迷茫。
煤電價(jià)格迎來(lái)新機制
2019年9月26日的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定，“抓住當前燃煤發(fā)電市場(chǎng)化交易電量已占約50%、電價(jià)明顯低于標桿上網(wǎng)電價(jià)的時(shí)機，對尚未實(shí)現市場(chǎng)化交易的燃煤發(fā)電電量，從明年1月1日起，取消煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機制，將現行標桿上網(wǎng)電價(jià)機制，改為‘基準價(jià)+上下浮動(dòng)’的市場(chǎng)化機制”。“制度的生命力在于執行”，認真貫徹落實(shí)好新的機制，要高度重視新機制面臨的挑戰。
首先，必須清醒地認識到，煤電矛盾并沒(méi)有自動(dòng)消失。煤電經(jīng)常出現的價(jià)格矛盾，是計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟過(guò)渡過(guò)程中的必然產(chǎn)物;中國的電力市場(chǎng)走向相對成熟，至少還需要十年以上;中國大多數省份的電力系統中，煤電仍將發(fā)揮十分重要的電力電量平衡與保障作用。因此，煤電價(jià)格的矛盾仍將“冷酷地”存在，只是經(jīng)濟運行中政府部門(mén)轉變了角色。
其次，新機制與電力市場(chǎng)規則的銜接，需要制度補強乃至創(chuàng )新性地進(jìn)行制度再設計。國務(wù)院常務(wù)會(huì )議進(jìn)一步闡釋新機制指出，“基準價(jià)按各地現行燃煤發(fā)電標桿上網(wǎng)電價(jià)確定，浮動(dòng)范圍為上浮不超過(guò)10%、下浮原則上不超過(guò)15%，具體電價(jià)由發(fā)電企業(yè)、售電公司、電力用戶(hù)等通過(guò)協(xié)商或競價(jià)確定”?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(中發(fā)[2015]9號)的配套文件二，即《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設的實(shí)施意見(jiàn)》，提出“逐步建立以中長(cháng)期交易規避風(fēng)險，以現貨市場(chǎng)發(fā)現價(jià)格，交易品種齊全、功能完善的電力市場(chǎng)”，目前全國已有八個(gè)省份開(kāi)展電力現貨市場(chǎng)試點(diǎn)，國家發(fā)展改革委已要求其他各省份盡快完成現貨市場(chǎng)方案制定。我們必須在邏輯上闡明，在有限的上下浮動(dòng)空間，何謂“發(fā)現價(jià)格”。進(jìn)一步講，我們需要的是建立健全中國現代電力市場(chǎng)體系，考慮政治、經(jīng)濟、社會(huì )的多(強)約束，統籌市場(chǎng)競爭機制和兜底服務(wù)機制、綠色發(fā)展機制、區域協(xié)調機制。
最后，十分重要的是，將煤炭和電力作為統一大市場(chǎng)加以監管，筑牢新機制的實(shí)施環(huán)境。新成立的國家市場(chǎng)監督管理總局，要發(fā)揮應有作用，打擊操縱市場(chǎng)等價(jià)格串謀行為。國家發(fā)展改革委、國家能源局應會(huì )同銀保部門(mén)，抓緊研究金融避險工具。國務(wù)院國資委要有效管控國有企業(yè)，克服轉型中的困難，支持和積極參與電力改革。
