在國家推動(dòng)落實(shí)雙碳戰略實(shí)施和能源結構調整的大背景下，可再生能源行業(yè)正在發(fā)生革命性的變化，煤電項目的裝機規模占比將逐漸降低，風(fēng)電、光伏等利用清潔能源發(fā)電的項目已經(jīng)迎來(lái)高速發(fā)展的新時(shí)期。光伏項目建設流程涉及從前期立項備案、可行性研究、各部門(mén)前期項目評價(jià)，到規劃用地、項目建設許可，再到取得電力業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可、并網(wǎng)等一系列過(guò)程。其中，因光伏項目用地除建設流程長(cháng)、占地范圍大、涉及法規政策繁多等原因外，監管部門(mén)在不同形勢下出臺的各類(lèi)監管政策導致光伏項目落地困難并最終止步于用地階段的實(shí)例層出不窮。
本文將從全國和地方兩個(gè)層面對涉河光伏項目建設進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。其中，全國層面涉及《水利部關(guān)于加強河湖水域岸線(xiàn)空間管控的指導意見(jiàn)》(水河湖〔2022〕216號)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》)，而地方層面則涉及山西省總河長(cháng)令——《關(guān)于深入開(kāi)展妨礙河道行洪突出問(wèn)題專(zhuān)項整治行動(dòng)的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)等文件，均對涉水域、河道及岸線(xiàn)用地的光伏項目影響較大，值得光伏項目管理、運營(yíng)、建設單位著(zhù)重關(guān)注。
光伏項目中的未利用地占用
根據《土地管理法》第四條：“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護。”我國實(shí)行土地用途管制制度，不論一般建設項目還是新能源建設項目，都具有較為嚴格的土地性質(zhì)劃分。
《土地利用現狀分類(lèi)》(GB/T21010-2017)文件的標注中，未利用地包括：“其他草地、河流水面、湖泊水面、沿海灘涂、內陸灘涂、沼澤地、冰川及永久積雪、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地”這11種二級類(lèi)土地。
《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國發(fā)〔2013〕24號)提到，對利用戈壁荒灘等未利用土地建設光伏發(fā)電項目的，在土地規劃、計劃安排時(shí)予以適度傾斜;《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng )業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng )新用地的意見(jiàn)》(國土資規〔2015〕5號)寫(xiě)明，光伏、風(fēng)力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類(lèi)認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時(shí)作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當地縣級國土資源部門(mén)備案;對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續。對建設占用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理;《國土資源部辦公廳關(guān)于光伏發(fā)電用地有關(guān)事項的函》(國土資廳函〔2016〕1638號)指出，支持使用未利用地發(fā)展光伏發(fā)電。
光伏項目除升壓站、綜合樓用地應按永久建設用地進(jìn)行征收、管理外，部分項目用地在不涉及改變土地用途情況下，一般與村集體簽訂租賃協(xié)議用于光伏項目建設。國家對于光伏項目利用未利用地進(jìn)行項目建設亦具有一定的政策支持。
光伏項目涉水域、河道及岸線(xiàn)建設現狀
近年來(lái)，光伏項目的大力發(fā)展使得土地資源利用逐漸飽和，項目公司隨即把目光轉向了未利用地中的河湖水面及周邊灘涂。以涉水域、河道及岸線(xiàn)等未利用地進(jìn)行光伏項目建設具備政策支持、最大化利用土地資源工程建設等優(yōu)勢，地方企業(yè)也更傾向于在河湖范圍建設光伏發(fā)電項目，隨之也來(lái)帶來(lái)了擠占河湖空間，過(guò)度開(kāi)發(fā)河湖資源等問(wèn)題。部分企業(yè)甚至違反《水法》《防洪法》《河道管理條例》規定，逾越防洪安全底線(xiàn)，加之開(kāi)發(fā)建設房屋建筑、河道內存在大量耕地等新問(wèn)題不斷出現，企業(yè)或個(gè)人利用岸線(xiàn)建設破壞河湖水域岸線(xiàn)生態(tài)，嚴重影響行洪安全。故水利部于2022年5月20日出臺《指導意見(jiàn)》對水域岸線(xiàn)利用行為作出相應管控要求，以達修復生態(tài)、穩定河勢和航運安全目的。
《指導意見(jiàn)》對涉水域、河道和岸線(xiàn)光伏項目的影響
《指導意見(jiàn)》關(guān)于河湖水域的管理要求：“強化河湖長(cháng)制，嚴格管控河湖水域岸線(xiàn)，強化涉河建設項目和活動(dòng)管理，全面清理整治破壞水域岸線(xiàn)的違法違規問(wèn)題……”
《指導意見(jiàn)》：“三、嚴格河湖水域岸線(xiàn)用途管制 (五)嚴格管控各類(lèi)水域岸線(xiàn)利用行為。河湖管理范圍內的岸線(xiàn)整治修復、生態(tài)廊道建設、灘地生態(tài)治理、公共體育設施、漁業(yè)養殖設施、航運設施、航道整治工程、造(修、拆)船項目、文體活動(dòng)等，依法按照洪水影響評價(jià)類(lèi)審批或河道管理范圍內特定活動(dòng)審批事項辦理許可手續。城市建設和發(fā)展不得占用河道灘地。光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設……各省(自治區、直轄市)可結合實(shí)際依法依規對各類(lèi)水域岸線(xiàn)利用行為作出具體規定。”
筆者認為，該文件的發(fā)布，重點(diǎn)在于加強涉河項目管理，整治涉河等違法違規問(wèn)題，并未對于涉河光伏項目進(jìn)行整體排除。雖然光伏項目建設涉及水域、岸線(xiàn)和周邊灘涂用地，但基于光伏項目本身具備一定的公益性質(zhì)，符合《指導意見(jiàn)》的總體要求，結合《指導意見(jiàn)》“分類(lèi)處置，不搞‘一刀切’”的處置方式，光伏項目不應按僅作為涉河道光伏電站片面處理，而《指導意見(jiàn)》也將涉及水域岸線(xiàn)的行為認定下放到省級單位進(jìn)行規范，在保證不妨礙行洪通暢、不危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全、不影響河勢穩定和航運安全以及《防洪法》《河道管理條例》規定的情況下，涉及水域、岸線(xiàn)的光伏項目建設仍具有可行性。
地方對涉水域、河道及岸線(xiàn)光伏項目的監管政策
2022年2月9日，山西發(fā)布首個(gè)總河長(cháng)令——《關(guān)于深入開(kāi)展妨礙河道行洪突出問(wèn)題專(zhuān)項整治行動(dòng)的決定》;2022年5月27日，江西省水利廳辦公室下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展河湖管理范圍內光伏電站和風(fēng)力發(fā)電項目排查整改工作的通知》。各省均對阻河妨洪行為作出整改要求，對涉水域、河道以及岸線(xiàn)的光伏項目作出具體整改要求。
以山西省為例，《決定》要求：“各級河長(cháng)湖長(cháng)、河長(cháng)制辦公室、各有關(guān)部門(mén)和單位要進(jìn)一步強化流域治理管理，加強河湖管理保護，保障河道行洪通暢，守住防洪安全底線(xiàn)，深入開(kāi)展妨礙河道行洪突出問(wèn)題專(zhuān)項整治行動(dòng)……各地各有關(guān)部門(mén)要把妨礙河道行洪突出問(wèn)題專(zhuān)項整治工作作為防洪保安全、清障護生態(tài)的重要內容。”
《決定》提出整治重點(diǎn)及要求為：“在河道管理范圍內修建的阻水廠(chǎng)房、倉庫、光伏電站和大棚等工業(yè)和民用建筑物、構筑物由所有人負責拆除或搬遷。河道管理范圍內阻水的圍堤、道路、渠道由管理單位負責清除;屬于林地范圍內的阻水成片林木由林業(yè)和草原主管部門(mén)組織制定處置方案并限期處置;高桿作物由縣級人民政府提出種植結構調整計劃，并嚴格執行。河道管理范圍內建筑垃圾、生活垃圾、工業(yè)廢棄物等由責任單位或個(gè)人負責清除。”
從筆者處理涉河光伏項目的經(jīng)驗來(lái)看，《決定》的出發(fā)點(diǎn)在于流域治理管理和保護以及對妨礙行洪問(wèn)題進(jìn)行整治，亦非整治涉河道的光伏電站項目。在光伏項目具備生態(tài)修復等公益性質(zhì)以及取得較為完備的行政機關(guān)審批文件的情況下，一定意義上符合《決定》整治目的。此外，整治的范圍限于河道管理范圍內，在光伏項目?jì)H利用河道管理范圍以外灘涂或其他未利用地時(shí)，不應將其概括納入《決定》的整治范圍。
結合具體地方的整治實(shí)際操作，如2022年7月29日山西省晉城市陽(yáng)城縣水務(wù)局根據《決定》及相關(guān)文件開(kāi)展妨礙河道行洪突出問(wèn)題排查整治專(zhuān)項行動(dòng)，主要是對河道及周邊違建拆除、河道清理，對河道范圍內的妨礙河道行洪突出問(wèn)題進(jìn)行再安排、再部署。
綜上所述，為保證涉河光伏項目整體建設符合整治要求，光伏項目建設、運營(yíng)、管理單位可對以下三方面重點(diǎn)關(guān)注以防范可能出現的政策法律風(fēng)險：
一是在前期可行性研究及防洪環(huán)評時(shí)，對選址以及擬建電站、樁基是否妨礙河道、洪水排放標準進(jìn)行整體評價(jià)并落實(shí)監管部門(mén)批復。
二是在項目建設過(guò)程中，是否取得合法的建設手續，如建設項目規劃許可、施工許可以及河道建設審批等，避免整治過(guò)程中被認定為違建，從而面臨拆除風(fēng)險。
三是應當積極與當地水利主管部門(mén)溝通，提前了解監管方向以作調整預案。
