力爭2030年前實(shí)現碳達峰，2060年前實(shí)現碳中和，這是我國的重大戰略決策。雖然中共中央印發(fā)了《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見(jiàn)》，國務(wù)院也印發(fā)了《2030年前碳達峰行動(dòng)方案》，國家發(fā)展改革委會(huì )同相關(guān)部門(mén)研究制定并陸續出臺了重點(diǎn)領(lǐng)域的實(shí)施方案，并且已經(jīng)完成了17個(gè)省份“雙碳”實(shí)施方案的銜接，但是，具體到城市、企業(yè)，這些實(shí)施方案如何落地?目前還需要我們積極探索可操作性的實(shí)施方法和工作指南。“碳預算”是實(shí)現“雙碳”這一目標的重要政策工具，在國外也比較推崇。本文想要強調的是，我們應該結合我國實(shí)情，積極做好“雙碳”預算控制工作。
“碳預算”是實(shí)現“雙碳”目標的重要工具
預算，字面意思是預測、測算。提起它，一般人總把它與貨幣、會(huì )計聯(lián)系。實(shí)際上，把它與數據、標準聯(lián)系起來(lái)，才具普遍意義。
“碳預算”最早是由《京都議定書(shū)》策劃者提出的，其最初目標是為了確定一個(gè)國家乃至全球在一定時(shí)期內允許排放到大氣中碳的數目。當前的碳預算主要以國家或地區間機制設計為出發(fā)點(diǎn).是宏觀(guān)層面的預算。而從微觀(guān)層面來(lái)講.作為社會(huì )經(jīng)濟主體或細胞的城市、企業(yè)也應該從自身可持續發(fā)展角度考慮，構建較為完善的碳預算體系。
值得一提的是，奧斯陸計劃到2030年成為接近零排放的城市。它提出，“碳預算”應包含以下六要素：其一，設定目標。根據《巴黎氣候協(xié)定》中的最高要求(將全球平均氣溫升幅控制在2攝氏度之內，并盡可能接近于工業(yè)化前水平的1.5攝氏度以?xún)?來(lái)設定目標。其二，計算。以4年為周期，確定每年的最高碳排放量，根據每年實(shí)際排放量與目標最高排放量的偏差，調整下一年度的預期。其三，減排。每年制定減排措施清單，即每項措施預計產(chǎn)生的效果，預計花費的成本，以及政策實(shí)施的主體。其四，監督。開(kāi)發(fā)“氣候晴雨表”，監督并評估氣候預算是否正常運轉。其五，解釋。通過(guò)宣傳，展示氣候預算將如何為城市居民提高生活質(zhì)量，動(dòng)員民眾共同參與減排事業(yè)。其六，提高重視度。指定分管金融的副市長(cháng)，負責氣候預算的制定工作;建立跨部門(mén)的氣候日程，明確各項分工，每個(gè)機構需定期匯報氣候預算的執行進(jìn)展?？梢?jiàn)，這里是把“碳預算”作為實(shí)現目標的重要政策工具來(lái)看待，對于我們開(kāi)展“雙碳”具有一定參考價(jià)值。
應積極做好“雙碳”預算控制工作
在管理控制中，使用最廣泛的一種控制方法就是預算控制。起初，預算的編制是作為計劃過(guò)程的一部分的，但是預算本身又是計劃過(guò)程的終點(diǎn)。簡(jiǎn)要地說(shuō)，預算的功能就是形成有控制標準的計劃。特別是，預算控制明確表明了以預算為基礎的計劃與控制的關(guān)系。預算本身不是目的，預算的目的就是為了加強控制?？傊?，預算控制的作用體現在，它為控制活動(dòng)提供標準，它為考核、評價(jià)實(shí)際工作提供依據，
按照控制論的觀(guān)點(diǎn)，任何管理控制系統都包括控制環(huán)境、控制目標和控制技術(shù)三個(gè)方面。預算控制系統也不例外。我們在明確了控制對象后，首先，應該對其內外環(huán)境進(jìn)行分析;其次，在此基礎上制定相應的目標體系;最后，還應該強調合理的控制程序和控制方法，因為它們是控制技術(shù)的兩大重要組成部分。其中，控制程序也即程序控制，是為了保證目標的實(shí)現所設定的標準化程序。而預算控制作為一種程序控制手段，一般包括預算編制、預算執行和預算監督與考核。
下面對預算控制的過(guò)程做進(jìn)一步分析。編制預算，實(shí)際上是控制過(guò)程的第一步——擬定標準，因為這樣才具有可考核性;第二步，執行預算后，需要我們根據標準來(lái)衡量實(shí)效;第三步對預算監督與考核后，就要采取措施，這也正是編制預算的基本目的?？刂普搶?shí)際上給出了“確定控制標準——衡量實(shí)際成效——采取糾偏措施”完整的“三步式”控制論系統閉環(huán)路線(xiàn)圖。
預算控制在企業(yè)中已經(jīng)廣泛運用，其實(shí)它完成適用于非營(yíng)利性組織。拿城市來(lái)說(shuō)，首先，需要我們在明確城市總控制目標的前提下，將目標分解成為不同部門(mén)的具體指標，而且要給出各個(gè)指標的詳細定量標準;其次，要結合城市的實(shí)施情況進(jìn)行情景分析，查看城市基線(xiàn)情景、碳達峰情景和碳中和情景;然后拿出具體的手段措施進(jìn)行修正，這里可能是單個(gè)手段措施的使用，但更多的應該是不同手段措施的組合。
那么，在實(shí)現“雙碳”目標過(guò)程中，如何有效的開(kāi)展預算控制工作呢?首先，預算應該得到高層管理者的支持;其次，應該制定相應的標準;再次，應該注意信息的反饋;最后，應該有廣泛的人人參與?？傊?，我們應該積極發(fā)揮預算控制的優(yōu)勢，形成具有中國特色的“雙碳”預算控制體系。
(作者杜棟教授系河海大學(xué)系統工程與管理創(chuàng )新研究中心主任，區域和城市(群)高質(zhì)量發(fā)展智庫首席專(zhuān)家，中國系統工程學(xué)會(huì )決策科學(xué)專(zhuān)業(yè)委員會(huì )主任委員。)
