近日，全國多個(gè)省市發(fā)布了2020年重大投資項目，截至3月8日，全國有23個(gè)省市已公布2020年省內重點(diǎn)項目投資計劃?！吨袊侣勚芸肥崂戆l(fā)現，20個(gè)已公布計劃投資額的省市投資計劃逾44萬(wàn)億元。
從歷史經(jīng)驗看，基建投資是拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的重要選擇之一，在1997年亞洲金融危機、2003年非典疫情、2008年國際金融危機發(fā)生后，中國都采取了大規模擴大基礎設施建設的方式來(lái)應對。
資本市場(chǎng)很快就有了反應，以水泥、鋼鐵為代表的板塊出現大漲，似乎印證著(zhù)基建投資的作用。
此次各地投資計劃的發(fā)布正逢疫情暴發(fā)時(shí)期，盡管除湖北以外，各地已開(kāi)始分區分級推進(jìn)復工，但疫情對中國經(jīng)濟的影響尚未可知。在這樣一個(gè)特殊時(shí)刻，各地政府“不約而同”將基建投資作為拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的重要手段，究竟是思維慣性還是精準施策?
值得擔憂(yōu)的是，這幾年大規模實(shí)施減稅降費政策，各地財力吃緊，財政減收，償債壓力巨大，特別是當年4萬(wàn)億引發(fā)的重復建設和隱性債務(wù)等問(wèn)題至今還未完全化解，現在官方拿出十數倍于當年的投資計劃，背后的邏輯是什么?錢(qián)從哪兒來(lái)?如何避免重蹈覆轍、引發(fā)更大的風(fēng)險?
在中國財政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚看來(lái)，和4萬(wàn)億的時(shí)期相比，現在中國的經(jīng)濟形勢已經(jīng)大不相同。2008年，全球的貿易市場(chǎng)是開(kāi)放的，當時(shí)的判斷是即使供過(guò)于求，也可以通過(guò)外部市場(chǎng)消化掉。而現在，面對產(chǎn)能過(guò)剩，加上貿易和需求的萎縮，以及三期疊加的風(fēng)險，對投資的有效性和精準性提出更高要求，因此，重復投資應該是小概率事件。
3月4日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì )會(huì )議提出，加快5G網(wǎng)絡(luò )、數據中心等新型基礎設施建設進(jìn)度。此消息一出，“新基建”旋即引來(lái)各方關(guān)注和解讀。
傳統基建是指鐵路、公路、橋梁、水利工程等大建筑，也就是人們常說(shuō)的“鐵公基”。而“新基建”則是指發(fā)力于科技端的基礎設施建設，涵蓋5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等數字基礎設施建設。
騰訊較早提出的“產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”概念，實(shí)際上就包含了大數據、云計算和人工智能等數字基礎設施建設，可以說(shuō)為“新基建”打下了數字基礎建設，而疫情下產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的爆發(fā)釋放正迎合“新基建”的窗口期。
在騰訊高級執行副總裁、云與智慧產(chǎn)業(yè)事業(yè)群總裁湯道生看來(lái)，2003年SARS疫情帶動(dòng)了第一波PC互聯(lián)網(wǎng)的加速，而2020年的新冠肺炎疫情則加速了產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展。
從“鐵公基”到“新基建”
“在中國城鎮化進(jìn)入高峰時(shí)期和供給側結構性改革進(jìn)程中，這一輪的基建熱背后，主要是為了滿(mǎn)足基礎設施建設補短板的現實(shí)需求。”趙全厚向《中國新聞周刊》分析。2018年10月31日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于保持基礎設施領(lǐng)域補短板力度的指導意見(jiàn)》，提出要著(zhù)力補齊鐵路、公路、水運、機場(chǎng)、水利、能源、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)、城鄉基礎設施、棚戶(hù)區改造等領(lǐng)域短板，加快推進(jìn)已納入規劃的重大項目。
“盡管這幾年我們的基建范圍在不斷微調，但從這個(gè)文件可以看出，‘鐵公基’依然是排在最前面的幾項，說(shuō)明從長(cháng)遠來(lái)看，在城鎮化建設過(guò)程中，基礎設施補短板仍是一項重要內容。”趙全厚向《中國新聞周刊》介紹。
就在去年12月26日的全國交通運輸部工作會(huì )議上，交通運輸部披露2020年將完成鐵路投資8000億元，公路水路投資1.8萬(wàn)億元，民航投資900億元。也就是說(shuō)，今年以交通基礎設施為主的“鐵公基”建設就將投資近2.7萬(wàn)億元。
在目前公布投資計劃的省市中，廣東投資總額最大，1230個(gè)項目共投資5.9萬(wàn)億元;其次是云南，525個(gè)項目共投資5萬(wàn)億元。緊隨其后的是四川和重慶，分別為4.4萬(wàn)億元和4.38萬(wàn)億元。接下來(lái)是福建、陜西和河南，分別是3.84萬(wàn)億元、3.38萬(wàn)億元和3.2萬(wàn)億元。
可以看出，中西部地區投資積極性較高，數額也巨大，而且傳統基建項目占比較大。比如在重慶的《城市提升行動(dòng)計劃》中，建設交通、市政、水利、生態(tài)環(huán)保、能源、通信等項目占計劃投資總額的一半以上。
趙全厚分析，一些政府投資的主要領(lǐng)域，如交通領(lǐng)域向中西部?jì)A斜是逐步實(shí)現的。在人口稠密度的東部地區或者大城市周邊，交通基礎設施已經(jīng)飽和，頂多只能做一些邊際性的投資，比如北京新建第二機場(chǎng)，而中西部地區交通基礎設施相對比較薄弱，從“十二五”時(shí)期開(kāi)始，交通基礎設施建設已經(jīng)向中西部延伸，以此加強人員的流動(dòng)，實(shí)現經(jīng)濟的發(fā)展和人流、物流、貨流的均衡化。
“明顯可以看到，交通領(lǐng)域無(wú)論是投資的力度，還是投資的密度，都在補短板，呈現出東部向中部再向西部延伸的過(guò)程。”趙全厚說(shuō)。
值得關(guān)注的是，在這一輪基礎設施建設中，以5G基建、特高壓(電力)物聯(lián)網(wǎng)、高鐵(軌道交通)、新能源汽車(chē)和充電樁、云計算和數據中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)為代表的“新基建”也在政府投資中嶄露頭角，格外引發(fā)關(guān)注。
實(shí)際上，新基建并非全新的概念，早在2018年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議上，就曾強調要加快“城際交通、物流、市政基礎設施，以及5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施建設”;在2019年政府工作報告中，又將“加強新一代信息基礎設施建設”列入新基建范疇。
疫情發(fā)生后，中央更是加快對新基建的部署，就在近一個(gè)月內，已4次召開(kāi)會(huì )議部署“新基建”。特別是3月4日的中央政治局常務(wù)委員會(huì )會(huì )議提出“新基建”項目后，多個(gè)省市隨即公布了2020年重大投資項目計劃，在一些詳細的項目安排中，不乏“新基建”的身影。
用恒大集團首席經(jīng)濟學(xué)家任澤平的話(huà)說(shuō)，未來(lái)“新”一輪基建主要應有四“新”，即新的地區、新的主體、新的方式、新的領(lǐng)域。要在補齊鐵路、公路、軌道交通等傳統基建的基礎上，大力發(fā)展5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧城市、教育醫療等新型基建，以改革創(chuàng )新穩增長(cháng)。
這次疫情還暴露出公共基礎設施的短板，即使在武漢這樣人口密集的特大城市，醫療資源配置和公共應急能力依然不足。因此，公共基礎設施補短板也成為此輪政府投資的重點(diǎn)。
比如山東就在現有項目推進(jìn)的基礎上，聚焦公共服務(wù)、社會(huì )治理、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、基礎設施等四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，突出公共衛生、公共安全、應急體系、應急物資儲備、網(wǎng)絡(luò )安全保障、農村人居環(huán)境整治、應急供水保障、疫苗研發(fā)生產(chǎn)、醫療物資產(chǎn)業(yè)鏈建設和基礎設施保障，提出274個(gè)重點(diǎn)項目，總投資8922億元。
錢(qián)從哪兒來(lái)?
然而，一個(gè)現實(shí)的問(wèn)題擺在眼前，錢(qián)從哪兒來(lái)?
2008年11月，為應對金融危機，中央推出了進(jìn)一步擴大內需、促進(jìn)經(jīng)濟平穩較快增長(cháng)的10項措施，到2010年底大約新增4萬(wàn)億元的投資規模;而2008年，全國一般預算收入超過(guò)6萬(wàn)億元。
據發(fā)改委有關(guān)負責人后來(lái)介紹，在4萬(wàn)億元投資中，新增中央投資共11800億元，主要來(lái)自中央預算內投資、中央政府性基金、中央財政其他公共投資，以及中央財政災后恢復重建基金。其他投資28200億元，主要來(lái)自地方財政預算、中央財政代發(fā)地方政府債券、政策性貸款、企業(yè)(公司)債券和中期票據、銀行貸款以及吸引民間投資等。
從后來(lái)的效果來(lái)看，那時(shí)候的金融監管還存在一些缺陷，影子銀行、地方投融資平臺亂象橫生，引發(fā)了一系列金融和債務(wù)風(fēng)險，至今尚未化解。由于配套資金沒(méi)有到位，4萬(wàn)億的刺激政策也沒(méi)有起到預期的效果。
有了前車(chē)之鑒，在各省紛紛公布投資計劃之后，一些質(zhì)疑的聲音開(kāi)始出現。畢竟，財政部數據顯示，2019年，全國一般預算收入19.04億元，投資額度已遠遠超出財政收入，隨著(zhù)近年來(lái)大力推進(jìn)減稅降費，各地均面臨財力緊張的局面，如何完成44萬(wàn)億元甚至更多的投資?
“政府融資無(wú)非幾種老辦法，除了舉債，就是PPP。但是地方債也存在一些結構性問(wèn)題。”中央財經(jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長(cháng)喬寶云向《中國新聞周刊》介紹，地方政府舉債有額度限制，無(wú)法滿(mǎn)足投資需求，而專(zhuān)項債又規定了指定用途，地方政府積極性不高。從一些省市的情況來(lái)看，還存在借了專(zhuān)項債后，由于并沒(méi)有那么多項目，出現資金擱置的情況，造成了資源的浪費。
即使融資成功，未來(lái)也面臨巨大的償債壓力。政府投資的項目多是投資額大、回報率低的項目，債務(wù)到期后，難以依靠項目盈利來(lái)償債，無(wú)形中加大了未來(lái)的債務(wù)風(fēng)險。
而PPP也存在著(zhù)潛在風(fēng)險，很多項目成為隱性債務(wù)，而上個(gè)4萬(wàn)億以后，為中國留下了多大規模的隱性債務(wù)，至今尚未理清。
基建先行，市場(chǎng)緊跟
實(shí)際上，近年來(lái)由于金融去杠桿導致信用收縮，社會(huì )來(lái)源資金收緊，中國的固定資產(chǎn)投資增速自2009年創(chuàng )下30.1%高點(diǎn)后，出現持續下行，2019年全國固定資產(chǎn)投資增速僅為5.4%，為十年來(lái)新低。
與之相應，中國基建增速和經(jīng)濟增速也連續下滑，2018年，中國基建投資增速從上一年的19%降至3.8%。而據國家統計局最新數據，2019年中國基建投資仍維持3.8%的增速，增長(cháng)乏力，其原因包括PPP項目清理、資管新規導致非標融資渠道收緊、地方債發(fā)行(城投債)收緊與信用市場(chǎng)波動(dòng)等。
“我國的經(jīng)濟已經(jīng)從高速發(fā)展，進(jìn)入到中速發(fā)展的階段，如何保持適當的經(jīng)濟增速，成為大家對高質(zhì)量發(fā)展的期待之一。”喬寶云打了個(gè)比方，正如一輛高速行駛的汽車(chē)，如果貿然停下來(lái)，肯定會(huì )有更大的風(fēng)險。因此，如何保持一定的增速，對于地方政府而言，是一項巨大的挑戰。需要尋找新的動(dòng)能，這對于市場(chǎng)經(jīng)濟比較完善的地方而言，自然不在話(huà)下，而對于市場(chǎng)經(jīng)濟相對較弱的地方而言，還需要政府在短期內發(fā)揮替代作用。
今年是三大攻堅戰的決勝之年，在本該大干快上的時(shí)刻遭遇疫情，從而整個(gè)決策也發(fā)生了改變。在喬寶云看來(lái)，4萬(wàn)億也好，44萬(wàn)億也罷，看似偶然的背后，是短期波動(dòng)和長(cháng)期趨勢之間的關(guān)系。這些年的減稅降費，三去一降一補都是供給側結構性改革的重要內容，也是高質(zhì)量發(fā)展的長(cháng)期趨勢。“我們不能因為短期的波動(dòng)，而投入過(guò)多精力，否則，真正的趨勢性問(wèn)題就會(huì )被掩蓋。”
從決策層面，選擇投資拉動(dòng)而非消費、貿易拉動(dòng)，也并非偶然。在拉動(dòng)經(jīng)濟的三駕馬車(chē)中，外貿的實(shí)現依賴(lài)國際經(jīng)濟大環(huán)境，不確定因素較多，而消費的實(shí)現依賴(lài)于兩個(gè)前提，一是老百姓有足夠的錢(qián)，二是老百姓有了錢(qián)后不是拿來(lái)儲蓄，而是用于消費。這兩點(diǎn)的前提是，老百姓要有好的就業(yè)。
在此次疫情發(fā)生后，各地紛紛啟動(dòng)一級響應機制，通過(guò)封城和隔離，防止疫情的蔓延。但整個(gè)社會(huì )經(jīng)濟也由此按下暫停鍵，人員阻隔，物流不暢，企業(yè)遲遲無(wú)法復工，訂單的壓力，現金流的壓力，防疫的壓力，讓企業(yè)復工變得困難重重，社會(huì )秩序難以恢復，經(jīng)濟發(fā)展受到巨大沖擊，對就業(yè)也產(chǎn)生不好的影響。在喬寶云看來(lái)，目前這一階段，經(jīng)濟增速并非最重要的，關(guān)鍵在于就業(yè)，這是實(shí)現社會(huì )穩定的重要因素。
隨著(zhù)疫情逐步得到控制，在防控疫情和經(jīng)濟發(fā)展之間，應如何平衡，將損失減到最小?趙全厚認為，現階段，全國大部分省市都應將工作重心放到恢復經(jīng)濟秩序中來(lái)，而政府投資可以起到穩定社會(huì )預期，傳遞信心，提高企業(yè)生產(chǎn)積極性的作用。為了實(shí)現這一目標，適當地加大政府債券發(fā)行，擴大基建也是可行的方法。
“風(fēng)險一定有，但作為一個(gè)負責任的政府，財政必須承擔這些風(fēng)險。”趙全厚認為，這兩年中國面臨經(jīng)濟下行的壓力，加上中美貿易沖突和疫情的影響，整個(gè)中國社會(huì )亟須盡快復工復產(chǎn)，穩定就業(yè)，就需要政府適度加大公共投資，尤其加大補短板方面的投資，從逆周期調整穩定社會(huì )預期，從而帶動(dòng)上下游企業(yè)跟進(jìn)投資。
隨著(zhù)政府的項目在全國落地開(kāi)花，一些諸如物流等環(huán)節也隨之疏通，為企業(yè)帶來(lái)便利。而加大投資后，最終也會(huì )給老百姓留下一些公共領(lǐng)域的財產(chǎn)。
在這一過(guò)程中，財政只需控制投資的節奏，避免一次性過(guò)高投入帶來(lái)的風(fēng)險。據趙全厚介紹，政府投資項目，有些需要中央審批，有些只需報備，地方政府可自行決定。因此，盡管公布的投資項目都會(huì )進(jìn)入項目庫，但并非所有項目都能在一兩年內落地。
最終落地的，一定是有資金保障的項目。更多的項目，可能會(huì )在編制“十四五”規劃中體現，向社會(huì )傳遞政府的積極信號和穩定預期。
這些年高速發(fā)展的城鎮化，地方政府積累了大量的債務(wù)，風(fēng)險趨緊。再加上疫情造成的原材料供應、人流、物流的限制，不可能年內將所有的資金都投入到項目上去。因此，趙全厚預估，今年預算內中央和地方的財政投入，包括增加一般債務(wù)和專(zhuān)項債務(wù)額度，加上PPP，今年各地政府總的投資額，以萬(wàn)億為單位，不會(huì )到10萬(wàn)億，預計在6萬(wàn)億~7萬(wàn)億元左右，期望以此來(lái)穩定和帶動(dòng)市場(chǎng)預期好轉，帶動(dòng)社會(huì )投資跟進(jìn)。
“經(jīng)濟發(fā)展和基礎設施建設之間必須匹配，在特殊時(shí)期，基建可以先走一步，但不能先走十步，那樣就跟不上了。”喬寶云表示，在這個(gè)時(shí)候，政府和市場(chǎng)就會(huì )產(chǎn)生兩種關(guān)系，一種是基建先行，市場(chǎng)緊跟，兩者相互成長(cháng)，相互支撐;另一種則是政府將本該是市場(chǎng)的功能擠占了。“比如目前要穩就業(yè)，政府采取了一些臨時(shí)性措施，但隨后就應騰出手讓市場(chǎng)跟上，這樣才是健康的關(guān)系。”
