電改為《電力法》帶來(lái)新挑戰
國家電網(wǎng)公司總法律顧問(wèn)歐陽(yáng)昌裕在會(huì )上提出，在電力體制改革的大背景下，要健全完善電網(wǎng)、調度、保底供電、供電營(yíng)業(yè)區、售電、電力市場(chǎng)等六方面的法規制度。
對于電力領(lǐng)域的立法，他認為要尊重電力行業(yè)的客觀(guān)規律，即電的光速傳輸、不可儲存和雙重平衡等特點(diǎn)。尤其是雙重平衡這一點(diǎn)，即電能量的平衡與功率的平衡。在過(guò)去的一些政策制定中，這一點(diǎn)沒(méi)有被充分考慮。
現行的《電力法》制定于1995年，并在2009年、2015年和2018年對部分規定作出修改。1995年時(shí)，中國電力系統還處在政企合一階段，整個(gè)行業(yè)垂直一體化，當時(shí)牽頭制定這部法律的電力工業(yè)部，既是政府管理部門(mén)，又是電力行業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)者。經(jīng)過(guò)多輪調整，電力行業(yè)已經(jīng)與當時(shí)完全不同。
改革為電力領(lǐng)域立法修法帶來(lái)了諸多新課題。比如說(shuō)，按照現行的《中華人民共和國電力法》第25條規定：“一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區內只設立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機構”。但分布式發(fā)電市場(chǎng)化交易實(shí)際上已經(jīng)突破了這一規定。有新能源管理部門(mén)、發(fā)電企業(yè)、分布式能源企業(yè)認為，供電專(zhuān)營(yíng)制度制約大用戶(hù)直購電、新能源和可再生能源、分布式能源的發(fā)展。
增量配電網(wǎng)試點(diǎn)的出現，也引發(fā)了行業(yè)內對于相關(guān)法律問(wèn)題的探討。
對于增量配電網(wǎng)的投資問(wèn)題，西安交通大學(xué)法學(xué)院副教授張冰建議在《電力法》層面予以規制，明確配電網(wǎng)投資主體的資格，基于配電網(wǎng)運營(yíng)安全、效率和環(huán)境友好等目標，對于電網(wǎng)企業(yè)、地方政府投資平臺和社會(huì )資本投資主體做出具體的規范。
對于增量配電網(wǎng)與供電營(yíng)業(yè)區兩個(gè)概念之間的關(guān)系，華北電力大學(xué)教授王學(xué)棉提出，增量配電網(wǎng)概念不同于供電營(yíng)業(yè)區，原因在于二者保底供電服務(wù)對象不同，類(lèi)型和范圍也不同。在改革的背景下，供電營(yíng)業(yè)區的內涵也在發(fā)生變化。
但歐陽(yáng)昌裕則認為改革前后，供電營(yíng)業(yè)區制度設立的目的和功能依然沒(méi)有發(fā)生變化，增量配電企業(yè)與供電企業(yè)沒(méi)有區別。
電力監管與反壟斷執法需協(xié)調
在此次年會(huì )上，學(xué)術(shù)領(lǐng)域與實(shí)務(wù)領(lǐng)域都提及電力監管與反壟斷執法的不協(xié)調之處。
國網(wǎng)湖南電力公司吳德松在會(huì )上介紹了一起行政處罰案例。2019年2月，作為國家能源局派出機構的某能源局監管辦公室對某供電公司做出行政處罰，理由是其違反了《電力監管辦法》中關(guān)于不得“三指定”的規定，即供電企業(yè)不得對用戶(hù)受電工程制定設計單位、施工單位和設備材料供應單位。
行政處罰決定書(shū)中的表述是“關(guān)聯(lián)企業(yè)利用供電公司的獨家經(jīng)營(yíng)地位，壟斷用戶(hù)受電工程外線(xiàn)設計與施工，變相限制了用戶(hù)自主選擇設計與施工企業(yè)的權力，為關(guān)聯(lián)企業(yè)承擔用戶(hù)受電工程提供便利”。
他認為，“三指定”既是《電力監管辦法》禁止的行為，也符合反壟斷法中“限定或指定交易對象”的表述，屬于濫用市場(chǎng)支配地位具有雙重違法性。
據他介紹，在能監辦做出本次行政處罰之前，擁有反壟斷執法權的市場(chǎng)監管部門(mén)已經(jīng)對該供電公司“三指定”在內的、涉嫌濫用市場(chǎng)支配地位的行為立案調查，數月后因證據不足而撤案。但能監辦再次啟動(dòng)調查，并得出相反的結論。他認為，這有損行政執法的權威。
除此之外，據eo查詢(xún)，2014年時(shí)，山東省工商行政管理局對國網(wǎng)山東省電力公司煙臺市牟平區供電公司立案調查，認定其濫用市場(chǎng)支配地位，在組織建設新建住宅小區供配電工程時(shí)指定施工企業(yè)。由于被調查公司積極整改并消除行為后果，兩年后工商部門(mén)中止調查。在中止調查決定書(shū)中，這家供電公司的整改措施就包括“嚴格落實(shí)’三不指定’，依法進(jìn)行招投標，保障客戶(hù)的自主選擇權。” 此案中也存在執法權的重疊。
浙江財經(jīng)大學(xué)中國政府監管研究院徐駿則提及了轟動(dòng)一時(shí)的山西電力反壟斷案。在這一案件中，山西火電企業(yè)在行業(yè)協(xié)會(huì )的會(huì )議上，以公約的形式對市場(chǎng)報價(jià)做出約定。處理這一案件的首先是山西能監辦和山西省經(jīng)信委，兩部門(mén)聯(lián)合下文，試圖對交易結果做出修補，能監辦并沒(méi)有根據《電力監管辦法》作出處罰。個(gè)別企業(yè)對于處理結果不滿(mǎn)意，又向當地的反壟斷執法機構山西省價(jià)格監督與反壟斷分局舉報，才有后來(lái)的處罰決定。
在電力市場(chǎng)建設過(guò)程中，市場(chǎng)力，價(jià)格串謀等現象既是電力市場(chǎng)監管的重點(diǎn)對象，也在《反壟斷法》的調整范圍之內。目前《反壟斷法》執法權已經(jīng)統一于市場(chǎng)監督管理總局，為的正是更充分發(fā)揮《反壟斷法》的作用，但具體到電力行業(yè)，電力市場(chǎng)監管也是能監部門(mén)的職責所在，同時(shí)又是一項專(zhuān)業(yè)性極高的工作。二者如何協(xié)調，仍需進(jìn)一步探索。
徐駿還在會(huì )上介紹了廣東電力市場(chǎng)建設中，電力監管部門(mén)與反壟斷執法機構的協(xié)作。2017年6月，國家能源局南方監管局與廣東省發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立廣東電力市場(chǎng)反壟斷聯(lián)合執法工作機制的通知》，內容包括電力市場(chǎng)運行監測、違規信息共享、違規信息會(huì )商和價(jià)格壟斷行為聯(lián)合查處等內容。在他看來(lái)，這或是一個(gè)有益的嘗試。
能源改革牽動(dòng)立法進(jìn)程
“我國能源法立法起步很早，規格很高，但十多年了，為什么進(jìn)展不了?” 中國法學(xué)會(huì )副會(huì )長(cháng)甘藏春在此次大會(huì )上發(fā)問(wèn)。
中國能源法立法啟動(dòng)于2005年，十四年來(lái)，能源法立法可謂起起落落。2008年時(shí)《能源法》送審稿由國家發(fā)改委提請國務(wù)院審議，此后能源法就一直以送審稿的形式存在。
2018年公布的《十三屆全國人大常委會(huì )立法規劃》中，能源法屬于第二類(lèi)項目，即需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請審議的法律草案。按照這一立法規劃，制定能源法的牽頭起草單位是國務(wù)院。但根據國務(wù)院近三年公布的立法工作計劃，能源法都不在其中。
甘藏春表示，制定能源法的核心問(wèn)題是怎樣處理好能源法與相關(guān)法律之間的關(guān)系。目前能源領(lǐng)域有六部單行法，包括《煤炭法》《電力法》《可再生能源法》《節約能源法》《石油天然氣管道保護法》和《核安全法》等，要能在眾多法律中找到能源法的一片空間。
他認為，能源法應當建立在六部單行法的法律關(guān)系之上，類(lèi)似于一種基本法，面向未來(lái)解決能源發(fā)展、創(chuàng )新的一些原則性制度問(wèn)題。
此外，會(huì )上有專(zhuān)家表示，能源法與資源法、環(huán)境法等法律之間的關(guān)系也必須進(jìn)一步明晰，使能源法能形成比較清晰的定位。
能源領(lǐng)域的改革對立法的影響也是與會(huì )者多次提及的內容。新一輪電力體制改革已從2015年啟動(dòng)，油氣體制改革也在推進(jìn)之中，這都是的能源領(lǐng)域的格局正在并將要發(fā)生較大變化，因此也給立法工作帶來(lái)較多的不確定性。
中國法學(xué)會(huì )能源研究會(huì )副會(huì )長(cháng)、華東政法大學(xué)教授肖國興認為，席卷全球的能源革命是自上而下的革命，無(wú)論其規模與方向如何，都是在權力控制之中發(fā)生的，政府始終是能源革命的主導者，他因此提出，法律規制革命能否發(fā)生，政治家決策具有決定性意義。
區別一些國家在能源領(lǐng)域改革中立法先行，中國目前指導改革的綱領(lǐng)性文件都是國家的紅頭文件。對于政策與法律的關(guān)系問(wèn)題，學(xué)界一般認為，能源法應該將成熟的產(chǎn)業(yè)政策上升為法律。但國家電投集團總法律顧問(wèn)吳姜宏也在會(huì )上提醒，能源法的制定要避免成為能源政策的堆砌和政策宣示，法律制定最終還是要回歸到對行為的規范上來(lái)。
