光伏政策應有益于產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

光伏的研發(fā)與技術(shù)進(jìn)步仍然需要充分的資金支持，政府需要通過(guò)更好的補貼設計，使得補貼政策有更大、更靈活的操作空間。
 
 
近年來(lái)，中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展全球矚目。大規模的產(chǎn)業(yè)應用和不斷加強的技術(shù)研發(fā)力度促成了大幅度的成本下降，2007年光伏組件價(jià)格為30元/瓦左右，2012年就下降至10元/瓦左右，2017年價(jià)格已經(jīng)降至2元/瓦以下，大致相當于累計裝機每翻一倍，產(chǎn)品成本降低35%。這一定程度說(shuō)明政府新能源補貼卓有成效，中國光伏產(chǎn)業(yè)從無(wú)到有，實(shí)現全球規模最大，產(chǎn)業(yè)鏈最全。
 
531新政出臺，光伏行業(yè)“急剎車(chē)”
 
從光伏上網(wǎng)電價(jià)政策出臺以來(lái)，光伏產(chǎn)業(yè)規模不斷擴大。特別是2017年，光伏產(chǎn)業(yè)呈現爆發(fā)式增長(cháng)，中國累計光伏裝機并網(wǎng)容量達到130.25GW，同比增長(cháng)68%，其中，光伏電站累計裝機容量100.59GW，分布式累計裝機容量29.66GW。而新增光伏并網(wǎng)裝機容量達到53.06GW，同比增長(cháng)53.6%，分布式光伏的新增裝機容量達到19.44GW，是2016年的近4.6倍。2017年全年中國累計和新增裝機容量均位列全球第一。2018年上半年，中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍舊保持著(zhù)強勁的勢頭，中國累計光伏裝機并網(wǎng)容量達到154.51GW，新增光伏并網(wǎng)裝機容量達到24.31GW，與上年同期增長(cháng)持平。此后，光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展幾乎陷于停頓。截至2018年11月，中國累計光伏裝機并網(wǎng)容量已超過(guò)168.47GW，而在2018年1~11月期間，光伏新增裝機并網(wǎng)容量達38.22GW，同比下降了21.4%。
 
2018年5月31日，政府發(fā)布《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》(下稱(chēng)“531新政”)，自發(fā)文之日起施行，被視為“行業(yè)急剎”。新政中包括不得安排需國家補貼的普通電站，對2018年分布式光伏規模限為10GW，補貼普遍降低0.05元/度。這也導致一些光伏企業(yè)聯(lián)合致信政府相關(guān)部門(mén)。
 
531新政雖是政府的“行業(yè)急剎”行為，但也經(jīng)過(guò)深思熟慮。隨著(zhù)光伏產(chǎn)業(yè)規模的擴張，總補貼數額也在急劇增長(cháng)。按平均上網(wǎng)電價(jià)簡(jiǎn)單計算新能源補貼總量，2017年補貼急速擴大到接近960億元。補貼應該由銷(xiāo)售電價(jià)中征收的可再生能源附加費進(jìn)行補償。然而，2012年中國可再生附加費為0.015元/千瓦時(shí)，2016年提高至0.019元/千瓦時(shí)。2017年新能源裝機大幅度增長(cháng)，可再生附加費沒(méi)有相應提高，補貼缺口仍在擴大。另外，新能源快速擴張還會(huì )導致兩種結果，一是補貼規?？焖僭鲩L(cháng)，二是不考慮市場(chǎng)的低效裝機，造成浪費。所以光伏補貼下調在預期之中。
 
政府應加強補貼政策設計
 
531新政給光伏行業(yè)帶來(lái)諸多影響。首先，最為直觀(guān)地反映在裝機規模上，從2018年下半年開(kāi)始，新增裝機容量增長(cháng)緩慢，讓近來(lái)快速發(fā)展、勢頭很好的分布式光伏也放緩了增長(cháng)。其次，從光伏企業(yè)看，政策頒布后光伏企業(yè)股價(jià)暴跌，光伏企業(yè)市值大幅縮減，造成了投資者對未來(lái)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的恐慌和擔憂(yōu)。有部分企業(yè)凈利潤大幅度下跌，光伏行業(yè)將經(jīng)歷整合和洗牌，而被洗出去的不一定是差的企業(yè)，有可能是資金鏈斷裂的好企業(yè)。再次，從光伏產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品價(jià)格看，大量過(guò)剩的預期會(huì )使單晶硅等產(chǎn)品的價(jià)格大幅下降，組件價(jià)格也跟隨著(zhù)大幅下降。另外，對現有已經(jīng)合法批準開(kāi)建或者進(jìn)展很大的項目而言，未來(lái)補貼是否還存在和補貼是否能夠到位是最為擔憂(yōu)的問(wèn)題。
 
面對如上情況，筆者認為政府需要加強補貼政策設計。
 
首先應該給光伏補貼一個(gè)下調的預期。下調的預期能給一些光伏企業(yè)緩沖的時(shí)間，以及做好準備。政府可以向德國學(xué)習，提前發(fā)布明確的補貼降低與退出時(shí)間表，給予市場(chǎng)確定的預期，也可以一定程度上抑制搶裝等行為帶來(lái)的低效裝機。有預期的補貼減少可以倒逼光伏企業(yè)更加主動(dòng)地降低成本，也可以促使他們選擇更經(jīng)濟性的項目，包括研究消納問(wèn)題和如何更好地實(shí)現發(fā)電與用電的結合，以保證項目收益。
 
其次，政府應該改變補貼設計，采取份額補貼。換句話(huà)說(shuō)，政府應該合理地設置能夠獲得補貼的規模限額，以防止光伏企業(yè)不考慮市場(chǎng)快速擴張，帶來(lái)產(chǎn)能過(guò)剩和補貼浪費。通過(guò)改變補貼設計，轉變?yōu)榉蓊~的補貼形式將一定程度減少政府的補貼負擔。而且，設置補貼份額有利于使國內光伏市場(chǎng)的需求穩定在合理的水平，這將有益于光伏產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
 
再次，政府還應該改變產(chǎn)業(yè)鏈的補貼點(diǎn)，將補貼用來(lái)支持光伏的技術(shù)創(chuàng )新。只有技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)的成本下降才是永久的。21世紀必然是新能源的發(fā)展世紀，這是共識，而新能源創(chuàng )新最重要的突破會(huì )是太陽(yáng)能。太陽(yáng)能領(lǐng)域創(chuàng )新將改變整個(gè)能源系統。光伏的研發(fā)與技術(shù)進(jìn)步仍然需要充分的資金支持，政府需要通過(guò)更好的補貼設計，使得補貼政策有更大、更靈活的操作空間，并立足長(cháng)遠解決光伏發(fā)展問(wèn)題。
 
最后，利用目前產(chǎn)能過(guò)剩，通過(guò)降低非技術(shù)成本和采用其他政府工具，如綠色證書(shū)、優(yōu)先調度等，有效推動(dòng)光伏平價(jià)上網(wǎng)。