我國在去年7月正式啟動(dòng)了全國統一碳市場(chǎng)，是目前全球覆蓋碳排放量最大的碳市場(chǎng)。國際貨幣基金組織曾在2019年預估我國潛在碳收入規模(假定每噸碳價(jià)70美元)將在2030年達到GDP的2%到2.5%之間，但由于目前對碳配額主要采取免費分配，因此尚未貢獻可觀(guān)財源。不過(guò)，我國已計劃引入和逐步擴大碳市場(chǎng)配額的有償分配比重?！短寂欧艡嘟灰坠芾頃盒袟l例(草案修改稿)》第8條規定，碳收入將被納進(jìn)新的“國家碳排放交易基金”管理，專(zhuān)用于溫室氣體削減重點(diǎn)項目和建設全國碳交易市場(chǎng)。因此，如何有效使用管理潛在規模巨大的碳市場(chǎng)收入，將是我國落實(shí)“雙碳”戰略的重要環(huán)節。歐盟碳市場(chǎng)推行有償分配模式更早，其對收入的使用管理經(jīng)驗已日趨成熟。
歐盟碳市場(chǎng)有效推動(dòng)各層面低碳化支出
歐盟碳市場(chǎng)收入在2021年占全球碳定價(jià)收入的41%，是目前收入體量最大的碳市場(chǎng)。其收入是歐盟氣候行動(dòng)資金的重要來(lái)源，因為它提供了有保障的年度性資金。歐盟也非常重視對碳市場(chǎng)收入“蛋糕”在歐盟、成員國各層面的劃分，從而促進(jìn)對碳收入的靈活管理和有效使用。
歐盟層面運行著(zhù)兩大碳市場(chǎng)基金，即“創(chuàng )新基金”和“現代化基金”，碳市場(chǎng)2021—2030年總配額所產(chǎn)生收入的3%和2%被分別納入其中管理。創(chuàng )新基金是當前世界上最大的創(chuàng )新低碳技術(shù)資助項目之一，專(zhuān)注于低碳創(chuàng )新、可再生新能源，以及碳捕獲、利用和儲存等項目的投資。而現代化基金則是歐盟為幫助十個(gè)欠發(fā)達的中東歐成員國而設立的基金，專(zhuān)注于投資特定國家偏小型的能源現代化項目，其特點(diǎn)在于強調“受益成員國的責任”，即氣候投資一旦得到歐洲投資銀行的確認或投資委員會(huì )(主要由受益成員國構成)的建議，歐盟委員會(huì )就應“毫不遲延地采用”。
對屬于各成員國層面的碳市場(chǎng)收入，歐盟碳排放指令建議而非強制成員國將50%以上收入用于氣候、能源相關(guān)的項目。這種靈活性的專(zhuān)用規則尊重了各成員國碳支出的自主性，在實(shí)踐中亦取得了較好的專(zhuān)用效果。根據歐盟委員會(huì )的統計，2013至2017年實(shí)際上有高達80%左右的收入已用于或計劃用于氣候與能源目的。
對于未來(lái)，歐盟委員會(huì )在2021年底提議，進(jìn)一步將碳市場(chǎng)收入的25%作為歐盟預算的“自有財源”，預估在2023—2030年期間每年新增90億歐元，這將成為新“社會(huì )氣候基金”的籌資來(lái)源。該基金意在保護歐盟碳市場(chǎng)中承受額外經(jīng)濟負擔的弱勢家庭，確保社會(huì )的公平過(guò)渡，以幫助歐盟實(shí)現低碳化的公正轉型。
我國碳市場(chǎng)收入使用管理愿景
首先，應合理劃分碳市場(chǎng)收入。一是為地方提供財力支撐。2020年《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》要求地方承擔行政區域內減排事項，基于“事權與財力相匹配”原則應向其分享一定比重碳市場(chǎng)收入，鼓勵其自主建立更加積極、能動(dòng)的減碳投資體系。二是兼顧地區公平。目前能源密集型產(chǎn)業(yè)逐漸向西北部地區轉移，碳集中度更高而經(jīng)濟又欠發(fā)達。碳收入也應考慮東西部發(fā)展差異，通過(guò)成立區域性發(fā)展碳基金將資金傾斜分配于這些地區，幫助其實(shí)現能源轉型。
其次，碳市場(chǎng)收入的使用應兼顧民生利益。習近平總書(shū)記強調，要在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕。疫情后，碳排放不平等現象在全球范圍內日益受到關(guān)注，歐美碳市場(chǎng)收入的使用正體現了這一趨勢。我國未來(lái)推行配額拍賣(mài)等有償分配模式后，也應關(guān)注能源價(jià)格上升對民眾基本生活的影響，將碳資金向民生適當傾斜，包括能源價(jià)格補貼、投資民生項目、削減稅費負擔等。
再次，推動(dòng)多元共治以提升我國碳市場(chǎng)基金的治理效益。一是增強碳支出信息的透明度，暢通碳支出投資計劃、投資進(jìn)度、年度報告的公開(kāi)渠道，重視支出信息的易理解性，使碳支出決策獲得更深入的公眾溝通。二是可引入利益相關(guān)主體參與管理，吸納如行業(yè)代表、環(huán)保團體、受益地區代表等利益相關(guān)主體參與決策，推動(dòng)“政民共治”。
最后，關(guān)注對碳市場(chǎng)收入波動(dòng)性的調節。將碳市場(chǎng)收入作為資金來(lái)源，不可忽視碳價(jià)變動(dòng)對專(zhuān)款專(zhuān)用預期的影響。故我國一方面應構建和完善系統化的碳價(jià)調控工具，另一方面也應靈活采用如設定售賣(mài)配額的優(yōu)先性、設置調劑基金等方式，以更好保障碳市場(chǎng)收入的專(zhuān)款專(zhuān)用。(薛皓天 中國政法大學(xué)財稅法研究中心)
