這場(chǎng)大討論從2020年初就開(kāi)始發(fā)酵。當時(shí)，美國馬里蘭大學(xué)全球可持續發(fā)展中心、國家發(fā)改委能源研究所和華北電力大學(xué)等單位共同發(fā)布《加快中國燃煤電廠(chǎng)退出：通過(guò)逐廠(chǎng)評估探索可行的退役路徑》報告((以下簡(jiǎn)稱(chēng)《退役路徑》報告)。報告認為，加快中國電力行業(yè)深度減排，推動(dòng)傳統燃煤電廠(chǎng)從能源系統中有序退出是可行的。“為實(shí)現這一目標，中國應該停止新增燃煤電廠(chǎng)，在短期內迅速淘汰已被識別出的優(yōu)先退役機組，并盡快對煤電的定位進(jìn)行調整，推動(dòng)煤電由基荷電源向調節電源進(jìn)行轉變”。
報告發(fā)布后，在社交媒體、行業(yè)人士間引發(fā)了巨大爭議，支持和反對“煤電退出”的聲音都有不少。這些爭論，在一年之后的今天，顯得更有緊迫性和現實(shí)性。去年9月，中國首次明確宣布，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現碳中和。電力行業(yè)是最主要的碳排放部門(mén)，2020年，中國電力行業(yè)碳排放占全國碳排放總量的37%。一煤獨大的局面在電力行業(yè)十分突出。
能源基金會(huì )首席執行官兼中國區總裁、原國家應對氣候變化戰略中心副主任鄒驥在接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)指出，此次有關(guān)電力系統未來(lái)命運的探討，涉及電源、電網(wǎng)、負荷、儲能以及電力市場(chǎng)體制機制等各環(huán)節。他透露，電力行業(yè)碳達峰行動(dòng)方案正在探討規劃，包括國家發(fā)改委、國家能源局等多個(gè)部門(mén)都參與其中，兩大電網(wǎng)、五大發(fā)電集團也是重要影響力量。今年年內，電力行業(yè)達峰路線(xiàn)圖、時(shí)間表會(huì )有重大政策出臺。
逆勢上馬的煤電項目
華北電力大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授袁家海注意到，2020年新冠疫情發(fā)生之后，為了拉動(dòng)投資、刺激經(jīng)濟，一大批煤電項目逆勢上馬。他告訴《中國新聞周刊》，根據公開(kāi)數據計算，2020年新核準煤電裝機容量合計為4610萬(wàn)千瓦，約占“十三五”期間核準總量的32%，是2019年獲批總量的3.3倍。
特別是在2020年的第四季度，也就是中國已明確提出碳達峰、碳中和的雙碳目標之后，仍有湖北、江蘇、貴州等12個(gè)地方的發(fā)改委部門(mén)核準通過(guò)了總量為80萬(wàn)千瓦的煤電項目，占全年通過(guò)量的17.5%。
國際環(huán)保組織綠色和平也注意到了這種趨勢。2021年3月29日，綠色和平發(fā)布簡(jiǎn)報《2020年煤電核準熱潮不可在“十四五”期間重演》。簡(jiǎn)報指出，2020年新批煤電數量回彈，4610萬(wàn)千瓦地方煤電在“十四五”前搶閘沖鋒。簡(jiǎn)報作者之一、綠色和平項目副總監張凱認為：“2020年各省審批大量燃煤電廠(chǎng)的短視行為，有悖于中國綠色低碳發(fā)展的中長(cháng)期戰略需要。”
中國新核準通過(guò)的煤電裝機總容量在“十三五”期間呈U形曲線(xiàn)上升，顯示出嚴控新增煤電項目之難。
煤電行業(yè)已經(jīng)深陷虧損泥潭多年，虧損面長(cháng)期高達50%。根據國資委的公開(kāi)信息，截至2018年末，五大電力央企——國家能源集團、華能、大唐、國電投、華電負債總額1.1萬(wàn)億元，平均資產(chǎn)負債率73.1%，虧損面54.2%，累計虧損379.6億元。西北、西南、東北區域15個(gè)省區的央企煤電業(yè)務(wù)2018年整體虧損。以西北地區為例，甘肅是煤電大省，但截至2018年底，甘肅省內19家煤電企業(yè)整體累計虧損達176億元，有4家資產(chǎn)負債率高于200%。
壓減煤電對中國很多地方都是一個(gè)難題。為化解煤電產(chǎn)能過(guò)剩的局面，監管部門(mén)嘗試了多種行政手段嚴控煤電規模。國家能源局曾兩次叫停多省不具備核準建設條件的以及已核準的新建、在建煤電項目，并發(fā)布3年內各地煤電規劃建設風(fēng)險預警，預警結果為紅色的區域表示該地存在電力冗余，不允許新建煤電項目。2016年，預警首次發(fā)布時(shí)，除西藏未被列入評級，國內僅有六省是綠色、橙色區，其余皆為紅色區。
西北五省區的煤電整合正是在嚴控煤電項目的前提下開(kāi)展。國資委從2019年起，啟動(dòng)了甘肅、陜西、新疆、青海、寧夏這5個(gè)煤電產(chǎn)能過(guò)剩、煤電企業(yè)連續虧損的省區的資源整合試點(diǎn)工作。核心方案是“一省一企”，即每個(gè)省的煤電只保留一家牽頭央企，另外四家央企在該省的煤電企業(yè)劃轉至牽頭央企。具體說(shuō)來(lái)，華能牽頭甘肅，大唐牽頭陜西(國家能源集團除外)，華電牽頭新疆，國電投牽頭青海，國家能源集團牽頭寧夏。2020年12月，隨著(zhù)新疆相關(guān)煤電廠(chǎng)移交工作完成，西北五省區的煤電整合初步收官。如果一切順利的話(huà)，今年年底，五省區煤電產(chǎn)能最多將壓降三分之一。
華能集團能源研究院副總經(jīng)濟師韓文軒在接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)指出，煤電整合在西北試點(diǎn)，下一步還有可能在全國范圍內推開(kāi)。正因為數年來(lái)多措并舉的煤電嚴控，裝機容量占比在2020年底首次低于50%。
然而，一邊是行業(yè)紓困，另一邊卻是煤電嚴控政策時(shí)有反復。中央第六生態(tài)環(huán)境保護督察組指出，在國家能源局內部，生態(tài)環(huán)境保護沒(méi)有擺上應有高度，沒(méi)有做到與能源發(fā)展有機融合、一體考慮，這是導致我國能源行業(yè)長(cháng)期粗放式發(fā)展的重要原因。綠色和平認為，煤電核準量抬頭的重要原因，正是能源主管部門(mén)放松了煤電風(fēng)險預警機制。國家能源局發(fā)布的各地煤電規劃建設風(fēng)險預警，紅色地區數量連年減少，從2021年的17個(gè)，2022年的8個(gè)，減少為2023年的3個(gè)。
北京大學(xué)能源研究院特聘副研究員李想告訴《中國新聞周刊》，煤電項目規模大，對于拉動(dòng)就業(yè)、拉動(dòng)地方經(jīng)濟的效果非常明顯。實(shí)際上，因煤電行業(yè)的虧損，幾大發(fā)電央企的投資意愿并不很強，主要還是受地方政府驅動(dòng)。另外，省級電力公司的積極性也比較高。
根據袁家海的統計，目前處在開(kāi)發(fā)階段(在建、緩建、停建、封存、核準、核準前開(kāi)發(fā)和宣布)煤電項目的容量共計4.13億千瓦。如果全部完成，裝機規模占全國現有煤電裝機量的40%，將會(huì )給實(shí)現碳達峰增加很大阻力。
全球能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展合作組織在《中國“十四五”電力發(fā)展規劃研究》明確指出，當前開(kāi)始每新增1億千瓦煤電機組，不僅將增加超過(guò)3000億元資產(chǎn)損失，同時(shí)會(huì )導致2030年前將累計減少清潔能源裝機約3億千瓦。
電力行業(yè)何時(shí)能達峰?
4月22日，在地球日領(lǐng)導人氣候峰會(huì )上，國家主席習近平提出，中國將嚴控煤電項目，“十四五”時(shí)期嚴控煤炭消費增長(cháng)、“十五五”時(shí)期逐步減少。
中國領(lǐng)導人首次明確“嚴控煤電”釋放了強烈信號。綠色和平中國首席代表李雁認為，煤炭問(wèn)題是中國碳減排的題眼。此前“十四五”總體規劃中沒(méi)有明確提出能源轉型與煤炭相關(guān)的路徑設計。習近平主席的發(fā)言明確了，控煤將是中國未來(lái)在減少碳排放上的一個(gè)主要手段。她認為：“‘十四五’嚴控加上‘十五五’削減這兩項，事實(shí)上已經(jīng)指明煤炭消費的增長(cháng)在這個(gè)五年內就要走到盡頭了。”
這也是國際趨勢，至少有25個(gè)國家和地區承諾到2030年停止使用煤炭發(fā)電?！吨袊茉磮蟆吩鴪蟮?，法國計劃2021年關(guān)閉所有燃煤電廠(chǎng)，英國決定于2025年前關(guān)閉所有煤電設施，芬蘭提出2030年全面禁煤，荷蘭將從2030年起禁止使用煤炭發(fā)電。
中國的煤電會(huì )全面退出嗎?將來(lái)能剩多少?未來(lái)定位是什么?“十四五”還要新增煤電項目嗎?達峰時(shí)間如何確定?在電力行業(yè)碳達峰行動(dòng)方案的探討中，這些是各方關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。
國家發(fā)改委能源研究所與美國馬里蘭大學(xué)全球可持續發(fā)展中心《退役路徑》報告得出的結論是：在氣候目標的倒逼之下，中國應在2050年到2055年之間淘汰傳統燃煤電廠(chǎng)，如果目標更為嚴苛，則需在2040年到2045年間淘汰傳統燃煤電廠(chǎng)。
該報告的執筆人之一、發(fā)改委能源研究所研究員姜克雋后來(lái)接受媒體采訪(fǎng)時(shí)給出了進(jìn)一步的說(shuō)法，他預計，到2050年，煤電的發(fā)電量將趨近于零，裝機總量將小于2億千瓦。相較當前煤電裝機的10.8億千瓦，裝機量將大量減少。
“風(fēng)電光伏是靠天吃飯的，但是極端氣候會(huì )越來(lái)越多，老天肯定是越來(lái)越靠不住的，你總得有一些靠得住的東西捏在手里。” 長(cháng)江學(xué)者、廈門(mén)大學(xué)中國能源政策研究院院長(cháng)林伯強告訴《中國新聞周刊》，他認為，未來(lái)如果還能有小部分煤電在手，至少心中不慌。
在他看來(lái)，煤電完全退出，屬于不經(jīng)濟的做法。在明確可再生能源是發(fā)展方向的前提之下，碳中和路徑應進(jìn)行成本比較，即煤電百分百退出，并新建可再生能源發(fā)電及儲能的成本，和剩余部分煤電作為調峰電源，并配有碳捕獲、利用與封存技術(shù)(簡(jiǎn)稱(chēng)CCUS技術(shù))的成本。
幾位受訪(fǎng)專(zhuān)家在接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)都認為，煤電會(huì )退出，但不會(huì )百分百退出。鄒驥預計，二三十年后，中國的電源結構中，可再生能源必然占據壓倒性的比例，但不排除仍然有少量煤電的存在。最終剩多少，目前業(yè)界尚未探討出非常明確的答案。不過(guò)，其比重必然很小，且將進(jìn)行靈活性改造，定位變?yōu)檎{峰電源并配有CCUS技術(shù)。
一個(gè)更急迫的現實(shí)問(wèn)題是，中國目前處在開(kāi)發(fā)階段(在建、緩建、停建、封存、核準、核準前開(kāi)發(fā)和宣布)的煤電項目，在“十四五”期間應該啟動(dòng)嗎?問(wèn)題的答案將直接關(guān)系到中國電力行業(yè)何時(shí)達峰。如果煤電裝機進(jìn)一步增加、煤電發(fā)電量有所上升，電力行業(yè)的達峰將必然推遲。
姜克雋認為，“十四五”期間，中國完全不需要新增煤電裝機。5億千瓦煤電裝機足以滿(mǎn)足“十四五”甚至更長(cháng)期的調峰需求，而現在煤電機組則接近11億千瓦。“我現在擔心的是，在這樣的大趨勢之下，煤電企業(yè)還逆勢投資，最后的結果可能就是投資收不回來(lái)。”
但多家研究機構都認為，“十四五”期間會(huì )有新增裝機。華北電力大學(xué)、中電聯(lián)、電規總院、國網(wǎng)能研院分別建議“十四五”期間煤電裝機總量為11.5億千瓦、12.3億千瓦~12.5億千瓦、12.5億千瓦、12.5億千瓦~13億千瓦，均高于當前裝機總量的10.8億千瓦。
韓文軒告訴《中國新聞周刊》，電力行業(yè)是“雙碳目標”的主戰場(chǎng)，還要和其他行業(yè)協(xié)同作戰，并受到經(jīng)濟和電力發(fā)展速度、電力增量中非化石能源替代化石能源的速度、電力消費端替代化石能源的速度，以及受控下的煤電發(fā)展速度等多重因素的影響。經(jīng)他綜合判斷，對于在“十四五”期間電力行業(yè)實(shí)現碳達峰，國家能源局缺乏信心，可能性也很小，最大可能性在“十五五”中后期。
關(guān)停電廠(chǎng)是一場(chǎng)硬仗
鄭州榮奇(俱進(jìn))熱電能源有限公司的總經(jīng)理賈讓權前些年始終處在電廠(chǎng)關(guān)停的焦慮之中。
據媒體報道，中央環(huán)保督察組在對河南省展開(kāi)“回頭看”時(shí)指出，鄭州市的“火電圍城”問(wèn)題非常突出，煤電裝機量占全市發(fā)電機組的比例高達89.5%，且30萬(wàn)千瓦以下的煤電機組占比偏大，煤耗偏高，經(jīng)濟效益偏差。
鄭州市為了解決這一問(wèn)題，要求關(guān)?；蚋脑焓袃?0萬(wàn)千瓦以下的煤電機組，榮奇熱電的2臺21萬(wàn)千瓦的機組被要求關(guān)停。賈讓權告訴媒體，就在接到關(guān)停通知的前一年，他們廠(chǎng)剛剛完成這2臺機組的超低排放改造，并且通過(guò)了河南省環(huán)保廳組織的清潔生產(chǎn)驗收。一旦關(guān)停，改造所花的4300萬(wàn)元投資將全部“打水漂”，電廠(chǎng)5年來(lái)累計2億元的環(huán)保投入也都白花了。
更大的困境在經(jīng)濟損失和人員安置上。如果榮奇熱電的2臺機組關(guān)停，其剩余壽命本應還有15年，總資產(chǎn)損失超過(guò)了50億元。廠(chǎng)內419名員工將直接失業(yè)，下游的多家供電供熱企業(yè)也將受影響。而且，因聽(tīng)說(shuō)榮奇熱電要關(guān)停，各銀行、金融機構紛紛抽貸。2019年中有媒體報道，該廠(chǎng)有關(guān)負責人稱(chēng)，工人工資已欠薪7個(gè)月，煤款欠款1.7億元，材料款欠款4000多萬(wàn)元。
榮奇熱電碰到的困局，在全國范圍內的煤電陸續退出中，將會(huì )不斷上演。陜西電力行業(yè)的一名從業(yè)者在自己的公眾號上寫(xiě)道，“在這個(gè)能源行業(yè)翻天覆地的變化之中，火電廠(chǎng)猶如汪洋大海的一葉小舟，有的正在搏擊風(fēng)浪，有的在巨浪之下灰飛煙滅。”
《退役路徑》報告統計了覆蓋我國裝機總量90%以上的1000多個(gè)在役燃煤電廠(chǎng)，通過(guò)各方效益估算，報告得出的最優(yōu)解是：除了目前已運行超過(guò)10年、機組容量小于60萬(wàn)千瓦、沒(méi)有采用效率較高技術(shù)的18%現役機組應在短期內迅速淘汰，其余機組應保障其30年最短運行年限，逐步淘汰，利用小時(shí)數會(huì )從當前的4350小時(shí)逐步降低至2050年的1000小時(shí)以下。
姜克雋建議，退出補貼也應該區別對待?？梢园凑彰弘娦袠I(yè)正常經(jīng)營(yíng)水平的年份作為參照系設置補貼總量。2016年之前投產(chǎn)的，國家對煤電機組負有責任，2016年之后投產(chǎn)的煤電機組，屬于國家三令五申不要投資煤電、仍然頂風(fēng)上馬的機組，應由他們自尋出路。
煤電行業(yè)的失業(yè)人群是改革中棘手的部分。鄒驥告訴《中國新聞周刊》，經(jīng)他們預判，從現在到2050年，中國可再生能源行業(yè)的就業(yè)人數將新增1000萬(wàn)人，也就是每年將新增33萬(wàn)就業(yè)崗位。對于煤電行業(yè)即將退休的老職工，財政應出錢(qián)兜底;而對于中青年，應創(chuàng )造朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)的更多就業(yè)機會(huì )，并做好他們的轉崗培訓工作。
中國可再生能源學(xué)會(huì )風(fēng)能專(zhuān)業(yè)委員會(huì )秘書(shū)長(cháng)秦海巖告訴《中國新聞周刊》，在制定煤電逐漸退出政策和方案時(shí)，中國可以借鑒德國經(jīng)驗。2020年，德國通過(guò)了《逐步淘汰煤電法案》和《礦區結構調整法案》，規定在2038年前逐步淘汰煤電，并針對煤電退出時(shí)間表、電力供應安全、就業(yè)安置、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)轉型、社會(huì )保障等方面做出詳細規劃。
秦海巖指出，我國必須公開(kāi)透明地討論其中存在的問(wèn)題，未雨綢繆做好處置方案與資金安排，制定詳盡合理的退煤路徑。這決定了接下來(lái)10年的能源轉型成果，也決定了未來(lái)能否成功實(shí)現碳中和目標。
新能源并網(wǎng)的沖擊
如果制定過(guò)于激進(jìn)的煤電退出方案，不僅面臨技術(shù)和經(jīng)濟性爭議，公眾心理的接受度也是考慮因素之一。
針對前述的《退役路徑》報告，有網(wǎng)友擔憂(yōu)，“由于考慮到風(fēng)、光發(fā)電的不穩定性，如果按照《巴黎協(xié)定》的目標來(lái)制定煤電退出計劃的話(huà)，那么，在缺油少氣、核電安全和儲能技術(shù)限制、氫能還在萌芽的情況下，我們的能源需求和能源安全或將面臨極大的挑戰”。
原國家發(fā)改委能源局副局長(cháng)白榮春也提出自己的看法，煤電退出首先要考慮到的是電力保障問(wèn)題?，F在各地區經(jīng)濟發(fā)展對電力需求很大，這也對煤電廠(chǎng)提出了高要求，“要考慮煤電退出后我們能否保障電力總量的供應和分區的供應”。
林伯強指出，核電的發(fā)展空間有限，水電的潛能已開(kāi)發(fā)了大部分，氣電因資源稟賦問(wèn)題依賴(lài)進(jìn)口、影響能源安全，因此中國能選擇的只有風(fēng)電與光伏。
一份國網(wǎng)能源研究院的內部材料也佐證了林伯強的觀(guān)點(diǎn)。材料顯示，我國水電資源少、成本高。東中部水電開(kāi)發(fā)率達80%以上，待開(kāi)發(fā)水電集中在西南地區，要處理好生態(tài)保護、庫區移民、外送通道等問(wèn)題，成本顯著(zhù)提高，開(kāi)發(fā)具有較大的不確定性。核電沿海站址資源約2億千瓦，已建在建0.65億千瓦，未來(lái)待開(kāi)發(fā)潛力同樣有限，內陸核電開(kāi)發(fā)不確定性較大，且“鄰避效應”給核電大規模開(kāi)發(fā)帶來(lái)較大難度。
2020年，中國煤電裝機容量10.8億千瓦，占總裝機容量的49.1%，煤電發(fā)電量占總發(fā)電量60.8%。國家能源局黨組書(shū)記、局長(cháng)章建華在4月指出，根據有關(guān)研究機構初步測算，到2060年，我國非化石能源發(fā)電量占比將由目前的34%左右提高到90%以上。
但相比煤電“大哥”，風(fēng)電和光伏發(fā)電量目前只能算是“小弟”。根據中電聯(lián)公布的數字，截至去年底，并網(wǎng)風(fēng)電2.8億千瓦，并網(wǎng)光伏2.5億千瓦;從發(fā)電量看，煤電發(fā)電量4.63萬(wàn)億千瓦時(shí)，風(fēng)電光伏發(fā)電量差距很大，只有4665億千瓦時(shí)和2611億千瓦時(shí)。
秦海巖指出，風(fēng)電發(fā)展必須提速，“十四五”期間風(fēng)電至少要年均新增5000萬(wàn)千瓦，不設上限。中國光伏行業(yè)協(xié)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)劉譯陽(yáng)也告訴《中國新聞周刊》，光伏在大力發(fā)展新增裝機，“十四五”期間的目標是年均7000萬(wàn)千瓦到9000萬(wàn)千瓦，“十五五”期間還將進(jìn)一步提升。
風(fēng)電光伏在未來(lái)將大量并網(wǎng)后，毋庸置疑會(huì )帶來(lái)一個(gè)新問(wèn)題：將給電力系統帶來(lái)沖擊。中國工程院院士郭劍波表示，新能源消納和電力系統安全的矛盾突出，對電力系統的市場(chǎng)機制設計、規劃設計、生產(chǎn)管理、運行控制帶來(lái)挑戰。
湖南就遭遇過(guò)明顯的“新舊不協(xié)同”問(wèn)題。湖南總發(fā)電裝機容量4700萬(wàn)千瓦，其中火電裝機2200多萬(wàn)千瓦，僅占45%左右;水電和新能源裝機超過(guò)一半，但棄風(fēng)率高達35%。2020年末，湖南電力供應又出現了較大缺口、啟動(dòng)拉閘限電的現象。湖南的問(wèn)題，是當前中國電力結構性矛盾的縮影。袁家海指出，由于區域資源和負荷矛盾存在，局部地區電力供應仍偏緊張，與20年前電荒時(shí)不同，全國發(fā)電裝機容量已快速發(fā)展，此時(shí)出現的問(wèn)題是“整體電力過(guò)剩與尖峰電力短缺并存”導致的“全年富電量，短時(shí)缺電力”現象。
新能源發(fā)電的大量并網(wǎng)會(huì )給電力結構性矛盾的解決增加難度。李想對《中國新聞周刊》解釋?zhuān)娏ο到y需做到實(shí)時(shí)平衡，電源側發(fā)電，必須有用電端及時(shí)消納。如果消納不及時(shí)，電力系統會(huì )崩潰，如果用電端需求過(guò)大，電源側無(wú)法響應，電力系統也會(huì )崩潰。而風(fēng)電光伏的大規模并網(wǎng)會(huì )給電力系統帶來(lái)間歇性挑戰，比如某一段時(shí)間風(fēng)力巨大，風(fēng)電發(fā)電量也迅速增多，又或者某一段時(shí)間風(fēng)力驟停，風(fēng)電無(wú)法供應。
這也是中國風(fēng)電光伏進(jìn)一步并網(wǎng)所必須解決的問(wèn)題，用林伯強的話(huà)說(shuō)，消費者喜歡清潔的電，但消費者更喜歡穩定的電。因此，建設一個(gè)靈活的、可以保障用電安全的電力系統至關(guān)重要。國網(wǎng)能源研究院經(jīng)濟與能源供需研究所所長(cháng)單保國指出，煤電退出比例和節奏必須以安全性為前提，“沒(méi)有保證安全的能源轉型是沒(méi)有意義的”。
我國風(fēng)電光伏的開(kāi)發(fā)主要布局在本地負荷需求少的西部北部地區，就地消納能力較弱，為更好的跨區電力資源配置，特高壓工程應運而生，西部?jì)?yōu)質(zhì)的可再生資源因此輸送到中東部地區，減少當地的化石能源消耗和環(huán)境污染。然而，綠色和平的《中國電力供應安全的經(jīng)濟分析與保障路徑研究》指出，以山東省為例，其作為受端省份的跨省特高壓線(xiàn)路共8條，只有一條線(xiàn)路利用率接近90%，其他都偏低，最低的利用率只有10.27%。
中央第六生態(tài)環(huán)境保護督察組向國家能源局反饋督察情況時(shí)也指出，“在可再生能源消納方面存在政策協(xié)調不力等問(wèn)題，14條相關(guān)輸電通道中2條通道輸送可再生能源比例不足1%”。截至2019年年底，京津冀和長(cháng)三角地區接受外送電比例分別僅比2017年提高4.1個(gè)百分點(diǎn)和2.7個(gè)百分點(diǎn)，上升不明顯。另外，計劃2017年底前建成投產(chǎn)的12條輸電通道，有2條滯后一年，1條至督察時(shí)還未建成。
這是掣肘電力系統碳達峰方案的痛點(diǎn)之一。鄒驥告訴《中國新聞周刊》，十年之間，將有六七億千瓦的新增風(fēng)光裝機，會(huì )在內蒙古、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆等省區建成，大家正在探討，應建立哪些東西、南北的通道、送到哪些目標市場(chǎng)，“跨區域調電的機制是怎樣的?電價(jià)怎么定?電量怎么分配?這一系列都是我們要考慮的。”
劉譯陽(yáng)指出，消納主要不是技術(shù)問(wèn)題，而更多是政策問(wèn)題。綠色和平的報告也指出，送電或受電省份涉及電力的主管部門(mén)和相關(guān)企業(yè)，為了保護本省經(jīng)濟或企業(yè)利益，抬高輸配電價(jià)，或施加行政手段限制交易。而特高壓工程耗資巨大，但省間壁壘使得線(xiàn)路利用率低，難以收回成本。
鄒驥說(shuō)，在今后的跨省區電力資源配置談判中，為打破行政壁壘，政府應退出，建立統一市場(chǎng)，由市場(chǎng)機制發(fā)揮主導作用。電價(jià)上漲恐怕也將成為題中之義。鄒驥指出，電力系統的靈活性改造必然帶來(lái)電力成本上升，但任何單獨個(gè)體都無(wú)法承受這個(gè)成本，終端用戶(hù)、電網(wǎng)、電廠(chǎng)以及儲能企業(yè)都應參與分攤成本。
在能源改革中，有一個(gè)說(shuō)法叫“不可能三角”，即任何一種能源都不能做到既供給充足，又價(jià)格便宜，還清潔環(huán)保。林伯強指出，越不穩定的電力系統，意味著(zhù)越貴。政府希望電價(jià)盡量不要漲，但電力系統成本不斷上升，由誰(shuí)來(lái)消化?從中長(cháng)期來(lái)看，電價(jià)必須要改革。
