過(guò)去幾年，有些地方為了讓空氣質(zhì)量達標，或為了應付督察，簡(jiǎn)單化地采取“一刀切”，對企業(yè)一關(guān)了之。今后這一備受詬病的環(huán)境治理模式將得到轉變。
3月5日，國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中提到，要改革創(chuàng )新環(huán)境治理方式，對需要達標整改的企業(yè)“給予合理過(guò)渡期，避免處置措施簡(jiǎn)單粗暴、一關(guān)了之。”對高污染、高排放的企業(yè)而言，這無(wú)疑是劑定心丸。
不過(guò)公眾更關(guān)心的是，保護了企業(yè)以后，當前的環(huán)保監管力量還能繼續保障藍天嗎?
在依然嚴峻的治霾形勢下，企業(yè)能拿穩這塊“免死金牌”嗎?
環(huán)保避免“一刀切”
政府工作報告提出，企業(yè)作為污染防治主體，必須依法履行環(huán)保責任。改革創(chuàng )新環(huán)境治理方式，對企業(yè)既依法依規監管，又重視合理訴求、加強幫扶指導，對需要達標整改的給予合理過(guò)渡期，避免處置措施簡(jiǎn)單粗暴、一關(guān)了之。企業(yè)有內在動(dòng)力和外部壓力，污染防治一定能取得更大成效。
在近幾年的政府工作報告中，這是首次提出環(huán)境治理要避免對企業(yè)處置措施簡(jiǎn)單粗暴、一關(guān)了之。
公眾環(huán)境研究中心主任馬軍表示，過(guò)去兩三年的環(huán)境嚴管時(shí)期，環(huán)境保護取得了很多進(jìn)展，但有一些地區也出現了簡(jiǎn)單粗暴、“一刀切”的情況?，F在面臨經(jīng)濟下行壓力，在穩增長(cháng)的形勢下，會(huì )更多地關(guān)注到對企業(yè)的監管方式的調整。
保爾森基金會(huì )北京代表處執行主任莫爭春表示，這一政策走向在預料之內。每一項公共政策的出臺都會(huì )是不同利益訴求的折衷。當經(jīng)濟形勢較好的時(shí)候，希望提高生活質(zhì)量和環(huán)境品質(zhì)的訴求比較容易得到回應。但當經(jīng)濟下行時(shí)，持續加大環(huán)保壓力可能就出現顧慮。
“當下，不少地方政府依然習慣性地把環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展放在對立面，在經(jīng)濟綠色轉型方面缺乏合適的思路和路徑，無(wú)法把環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展放在統一面上，實(shí)現綠水青山就是金山銀山的理念。”莫爭春說(shuō)。
國家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心副主任柴發(fā)合并不認為給予企業(yè)合理過(guò)渡期是出于經(jīng)濟下行的原因。柴發(fā)合說(shuō)，不“一刀切”也意味著(zhù)，會(huì )對不同的企業(yè)要采取不同的管控措施和治理要求。
國家層面從去年開(kāi)始注意到了環(huán)保“一刀切”現象。生態(tài)環(huán)境部2018年6月制定的《禁止環(huán)保“一刀切”工作意見(jiàn)》指出，各地在生態(tài)環(huán)境保護督察執法中，嚴格禁止“一律關(guān)停”“先停再說(shuō)”等敷衍應對做法，堅決避免以生態(tài)環(huán)境保護為借口緊急停工停業(yè)停產(chǎn)等簡(jiǎn)單粗暴行為。
在莫爭春看來(lái)，“一刀切”往往是當環(huán)保政策從國家層面傳遞到省、市、縣的過(guò)程中，地方在執行層面對政策理解出現偏差，并采取簡(jiǎn)單粗暴的方式所導致的。尤其當環(huán)保督察顯示威力后，因擔心一票否決導致丟掉烏紗帽，有些地方官員可能就采取寧可錯殺一千，也不放過(guò)一個(gè)的態(tài)度，從而在政策執行過(guò)程中出現執法擴大化和“一刀切”的現象。
創(chuàng )新環(huán)境治理模式意味著(zhù)對過(guò)去環(huán)保“一刀切”模式的改進(jìn)。創(chuàng )藍清潔空氣聯(lián)盟秘書(shū)處主任解洪興表示，環(huán)境治理模式將更加強調精細化管理，由于各地的污染來(lái)源都不盡相同，治理手段也應當差異化。他認為，未來(lái)會(huì )逐步過(guò)渡到以城市為單位的政策制定和政策執行的模式，要結合本市的空氣質(zhì)量達標戰略對污染企業(yè)提出明確的要求，以企業(yè)的環(huán)境績(jì)效為依據，不僅要限制污染企業(yè)，還要鼓勵和獎勵環(huán)境績(jì)效優(yōu)秀的企業(yè)。過(guò)去，地方往往以行業(yè)特點(diǎn)作作為對企業(yè)關(guān)停、限產(chǎn)的衡量標準，而在精細化的環(huán)境治理模式下，將更多地基于企業(yè)的個(gè)體表現，“不再說(shuō)是‘高污染行業(yè)’，而是‘高污染企業(yè)’。”
保護了企業(yè)，怎么保障藍天?
馬軍認為，給企業(yè)合理過(guò)渡期，在原則上是正確的，關(guān)鍵在于，實(shí)踐當中會(huì )對監管能力提出很大的考驗，因為“一刀切”是比較容易的，如果要是給與它一個(gè)整改期，協(xié)助它改善，對地方的環(huán)境監管能力是一個(gè)考驗，對地方治理決心也是考驗，因為地方會(huì )保護一些有利于GDP貢獻的污染企業(yè)。
馬軍的擔憂(yōu)不無(wú)道理。華北一位地級市環(huán)保局長(cháng)向《財經(jīng)》記者坦言，看過(guò)政府工作報告后，他感到壓力很大。他認為，給企業(yè)過(guò)渡期會(huì )成為地方環(huán)保工作的掣肘，過(guò)去企業(yè)是環(huán)保責任主體，必須依法依規履行主體責任，達不到標準的企業(yè)，可以讓它關(guān)停了治理，但現在不能那么做了，要給他合理過(guò)渡期，避免處置措施簡(jiǎn)單粗暴、一關(guān)了之。企業(yè)相當于拿到了一塊“免死金牌”，但對地方環(huán)保來(lái)說(shuō)，大大增加了監管難度。
“我們要完成環(huán)境部和省委省政府的減排指標，完不成要追責問(wèn)責，首先追的就是環(huán)保局長(cháng)的責，但是企業(yè)達不到標準又不能采取措施。”這名環(huán)保局長(cháng)說(shuō)。
除增加了地方環(huán)保部門(mén)的壓力外，政策能否有效落地尚有待于進(jìn)一步的文件出臺。柴發(fā)合表示，關(guān)于企業(yè)具體如何整治、整治多少時(shí)間，后面需要出臺政策解釋。
“對企業(yè)不能‘一管就死’，也不能走向‘一放就亂’的另一個(gè)極端。”馬軍告訴《財經(jīng)》記者，去年10月份以來(lái)，秋冬季就沒(méi)有再執行之前那樣嚴格的停限產(chǎn)政策。這在天氣上也有所體現。近期出現的污染反彈情況就是一個(gè)提醒。
3月3日，在兩會(huì )的第一場(chǎng)“部長(cháng)通道”上，生態(tài)環(huán)境部部長(cháng)李干杰表示，當前污染防治攻堅戰面臨的困難和問(wèn)題還不少，北京這幾天的霧霾污染天氣就足以說(shuō)明這一點(diǎn)。“我們生態(tài)環(huán)境部也深感責任重大，可以說(shuō)是壓力山大，天天神經(jīng)緊繃，時(shí)時(shí)心中忐忑，絕不敢有絲毫、半點(diǎn)懈怠和馬虎”。
馬軍所在機構統計了高排放企業(yè)的產(chǎn)量變化和環(huán)境表現，包括它們是否出現環(huán)境違規被處罰、監測超標排放的情況。結果發(fā)現，河北鋼鐵產(chǎn)量、山西焦化行業(yè)產(chǎn)量從去年秋季以來(lái)均有較大反彈，產(chǎn)量反彈的企業(yè)中，也包含了一些出現污染問(wèn)題的，“這顯然是不符合精準化管理要求的。”
那么，如何對為數眾多的企業(yè)進(jìn)行監管?專(zhuān)家認為，目前，在環(huán)境成本沒(méi)有內化成企業(yè)成本的前提下，企業(yè)的內生動(dòng)力是很差的，只能靠企業(yè)的良心。真正釜底抽薪地解決環(huán)境問(wèn)題，從源頭解決環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的不平衡問(wèn)題，就需要使用環(huán)境經(jīng)濟手段，也就是將環(huán)境成本納入企業(yè)和個(gè)人消費者的行為決策函數里。
解洪興指出，精細化的環(huán)境治理模式需要和許可證改革相結合。排污許可證是指環(huán)境保護行政主管部門(mén)發(fā)放的允許排污單位排放一定數量污染物的憑證。排污許可證詳細地記錄著(zhù)企業(yè)的排污要求、排污數據，政府以許可證為依托對企業(yè)提出定制化的要求并進(jìn)行核查。
馬軍認為，從環(huán)境信息公開(kāi)到綠色供應鏈，再到綠色金融，都可以輔助到新的環(huán)境治理模式。
“監管不能放松，一關(guān)了之也不對，重要的是，需要充分地把執法信息披露出來(lái)，讓企業(yè)一處違法、處處受限。這個(gè)處處受限不是說(shuō)把它一棍子打死，而是說(shuō)有相應的流程、平臺、方式能夠協(xié)助它開(kāi)展整改、確認，形成良性循環(huán)。真正應該關(guān)掉的是害群之馬。”馬軍說(shuō)。
如何讓氮氧化物排放量下降3%?
政府工作報告兩度提及“藍天保衛戰”。李克強表示，污染防治要聚焦打贏(yíng)藍天保衛戰等重點(diǎn)任務(wù)。在講到該如何推進(jìn)污染防治時(shí)，他又提到了“鞏固擴大藍天保衛戰成果”。
清楚城市的排放源在哪里，是制定減排政策和措施的重要依據。2017年4月以來(lái)，中國開(kāi)展了大氣重污染成因與治理攻關(guān)項目，歷時(shí)兩年，目前已基本弄清了京津冀及周邊地區大氣重污染的成因。
根據國家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心3月3日發(fā)布的研究結果，京津冀硝酸鹽區域性污染十分突出，硝酸鹽絕對濃度和占比大幅度超過(guò)硫酸鹽，成為PM2.5中最主要的二次無(wú)機組分，其濃度快速上升已成為PM2.5爆發(fā)式增長(cháng)的關(guān)鍵因素之一。
硝酸鹽主要是燃煤等各類(lèi)化石能源燃燒排放的氮氧化物在空氣中氧化所致，因此控制硝酸鹽就要控制氮氧化物排放，相應的控制重點(diǎn)是機動(dòng)車(chē)尾氣排放、電力、鋼鐵、鍋爐。具體指標方面，李克強在作政府工作報告時(shí)表示，今年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重點(diǎn)地區細顆粒物(PM2.5)濃度繼續下降。能源基金會(huì )環(huán)境管理項目主任劉欣表示，有數據顯示，“大氣十條”實(shí)施期間，京津冀及周邊地區各市在PM2.5和二氧化硫濃度全面下降的同時(shí)，二氧化氮在相當一部分的城市出現反彈，距離二氧化氮環(huán)境空氣質(zhì)量標準40ug/m3越來(lái)越遠，這表明受機動(dòng)車(chē)保有量和化石能源消耗總量的增加，部分地區氮氧化物排放總量有所增加。劉欣建議了幾個(gè)之后可能的治理方向。一是需要結合空氣質(zhì)量達標規劃，制定氮氧化物控制策略，明確氮氧化物來(lái)源，排放清單，制定二氧化氮改善目標以及對應的氮氧化物排放削減指標，并將任務(wù)目標分解到生產(chǎn)和生活各相關(guān)行業(yè)組織實(shí)施;二是在能源結構上，大力實(shí)施可再生能源戰略，制定實(shí)施控制燃煤等化石燃料消耗量的有關(guān)政策措施，并盡快制定實(shí)施推廣可再生能源使用的相關(guān)政策機制，從源頭降低氮氧化物產(chǎn)生量;三是在工業(yè)結構上，嚴禁新增鋼鐵、焦化等兩高行業(yè)產(chǎn)能，在鋼鐵、建材、有色、火電、焦化、鑄造等重點(diǎn)行業(yè)及燃煤鍋爐全面實(shí)施特別排放限值，推廣天然氣鍋爐等燃燒設施低氮改造;四是在交通結構上，加速部署推廣公交客運、鐵路貨運、零排放低排放機動(dòng)車(chē)等清潔交通戰略。
