我國經(jīng)濟體量大，高能耗產(chǎn)業(yè)比重高，整個(gè)經(jīng)濟體的碳排放強度高，應對氣候變化任務(wù)十分艱巨，亟需有效的政策和制度安排加以推動(dòng)。建立全國性的碳排放交易體系(碳市場(chǎng))是我國應對氣候變化政策與制度的重要創(chuàng )新，其主要目的是利用基于市場(chǎng)的手段，以盡可能低的成本，履行我國應對氣候變化的國際承諾，以及實(shí)現國內約束性的碳減排目標。
那么我國需要建立一個(gè)什么樣的全國碳排放交易體系?碳市場(chǎng)在履行我國應對氣候變化承諾和實(shí)現國內碳減排目標中起多大的作用?全國碳市場(chǎng)如何助力供給側結構性改革?這些都是我國碳市場(chǎng)建設中面臨的根本性問(wèn)題，而對這些問(wèn)題的解答與全國碳市場(chǎng)的覆蓋范圍選擇、總量設定與配額分配密切相關(guān)。
碳市場(chǎng)從電力行業(yè)啟動(dòng) 未來(lái)將逐步擴大
要建立全國碳市場(chǎng)，首先要確定這個(gè)體系的覆蓋范圍，然后才能談及數據報告核查、總量設定、配額分配和配額交易等其他設計要素。體系覆蓋范圍不僅要規定納入交易體系管控的行業(yè)，也需明確納入管控企業(yè)的門(mén)檻和溫室氣體種類(lèi)等。因此，碳市場(chǎng)的覆蓋范圍決定了這個(gè)體系可以管控的溫室氣體排放總量的大小，也就從根本上決定了這個(gè)體系在履行應對氣候變化國際承諾和完成國內碳減排目標中可發(fā)揮的作用大小。覆蓋的碳排放總量足夠大時(shí)，這個(gè)碳市場(chǎng)體系可對以上兩個(gè)目標發(fā)揮比較大的作用。同時(shí)，當這個(gè)體系既覆蓋了主要的能源供應部門(mén)，也覆蓋了主要的能源使用部門(mén)時(shí)，這個(gè)體系也能更公平、有效地控制整個(gè)經(jīng)濟體的碳排放。
全國碳市場(chǎng)的覆蓋范圍應是多個(gè)行業(yè)。選擇電力一個(gè)行業(yè)啟動(dòng)全國碳市場(chǎng)，是把電力行業(yè)作為全國碳排放交易體系建設的一個(gè)突破口，多個(gè)重點(diǎn)排放行業(yè)未來(lái)將逐步納入進(jìn)來(lái)。在2015年9月發(fā)表的《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》中，提出全國碳排放交易體系將覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)?！堵暶鳌分兄赋龅男袠I(yè)覆蓋范圍有充分的科學(xué)依據，很好地體現了我國應對氣候變化和供給側結構性改革的任務(wù)要求。
設定納入交易體系管控的企業(yè)門(mén)檻也是交易體系設計和建設中的一項基礎性工作。門(mén)檻越低，覆蓋的企業(yè)數量就越多，市場(chǎng)管控的碳排放量就越大。但考慮到企業(yè)參與交易的能力和政府的管理成本，企業(yè)門(mén)檻也不是越低越好。在石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等重點(diǎn)排放行業(yè)中，年能耗1萬(wàn)噸標準煤及以上的企業(yè)大約有7000家。這些企業(yè)的總排放量占到工業(yè)部門(mén)碳排放的75%以上，管住了這7000家左右的企業(yè)，就管住了工業(yè)部門(mén)碳排放的大頭，同時(shí)政府的管理成本也在可接受的范圍之內。因此，將年能耗1萬(wàn)噸標準煤(年二氧化碳排放2.6萬(wàn)噸左右)作為交易體系的企業(yè)門(mén)檻是比較合理的。
總量設定宜“循序漸緊”
覆蓋范圍確定了碳市場(chǎng)的起始碳排放量，而總量設定就是在起始碳排放量的基礎上確定交易體系在未來(lái)目標年份的碳排放總量。同樣，以履行應對氣候變化承諾和完成國內碳減排為目標，那么這個(gè)交易體系就需完成比較大的碳減排量，也就需要設定一個(gè)比較緊的總量。同時(shí)，總量設定也是確定碳配額的供應總量，是市場(chǎng)碳價(jià)形成的基礎，總量設定的越緊，配額交易價(jià)格就會(huì )越高，反之亦然。
交易體系的總量設定是一個(gè)極具挑戰性的工作，一方面，不僅要考慮碳市場(chǎng)覆蓋范圍的特征，也需要把握不同年份國家碳減排目標和對碳排放交易體系貢獻的期望值，還需要對未來(lái)一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟增長(cháng)率和交易體系覆蓋行業(yè)的成長(cháng)情況進(jìn)行一定預判;另一方面，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的承受力和競爭力也要納入考量中來(lái)。只有綜合考慮以上各方面的因素，才能提出一個(gè)減碳效果明顯、技術(shù)上可行、經(jīng)濟上負擔得起、政治上可以接受的總量設定方案。
歐盟和國際上已建成的其他碳市場(chǎng)經(jīng)歷過(guò)的失敗，根本原因都和總量設定不合理有關(guān)，主要表現為總量設定過(guò)松，實(shí)際碳排放總量低于市場(chǎng)預先設定的總量，也就導致了碳價(jià)奇低。歐盟碳市場(chǎng)總量設定過(guò)松的一個(gè)重要原因，就是當初在設定時(shí)對覆蓋行業(yè)未來(lái)的增長(cháng)率預期過(guò)高，明顯超過(guò)了后來(lái)實(shí)際的增長(cháng)率。
此外，設定的碳市場(chǎng)總量是需要通過(guò)配額分配的方式落實(shí)到企業(yè)的，這就必須考慮到不同產(chǎn)業(yè)和企業(yè)實(shí)際減排潛力和承受能力。
配額免費分配法適合我國當下國情
配額分配是采用適當的方法將設定的碳市場(chǎng)總量分配落實(shí)到所覆蓋的行業(yè)和企業(yè)的過(guò)程。常見(jiàn)的配額分配方法有兩種，有償分配法即以配額拍賣(mài)為代表，以及免費分配法。
拍賣(mài)法的優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)單，配額配置效率高，缺點(diǎn)是會(huì )顯著(zhù)提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，影響產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，也可能會(huì )導致一定程度的碳泄漏(即高碳排放企業(yè)搬遷到其他碳管理政策更弱的國家和地區)。而免費分配法，則往往需要權衡效率和公平性，一般比較復雜，配額配置效率沒(méi)有拍賣(mài)法高，但其優(yōu)點(diǎn)是對企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本影響低，造成碳泄露的可能性小。從國際經(jīng)驗和國內7個(gè)省市的試點(diǎn)實(shí)踐看，體系建設初期一般采用全部免費分配或絕大部分配額免費分配，之后不斷增加拍賣(mài)在配額分配中的比重的路徑。
經(jīng)過(guò)7個(gè)地方碳交易試點(diǎn)3年多的實(shí)踐，我國探索出了兩種符合國情的配額免費分配方法，一種是基于當年實(shí)際產(chǎn)量的行業(yè)基準法，另一種是基于當年實(shí)際產(chǎn)量的企業(yè)歷史強度下降法，比較好地克服了分配方法的問(wèn)題。
總之，碳市場(chǎng)的覆蓋范圍選擇、總量設定和配額分配三者之間是緊密關(guān)聯(lián)的，屬于上層建筑，從根本上決定著(zhù)碳市場(chǎng)的成效，需要系統統籌和科學(xué)合理的頂層設計。如果能做到逐步擴大、循序漸緊、高效配額分配，全國碳排放交易體系全部建成后，將對我國履行國際應對氣候變化承諾和完成國內碳減排目標作出巨大貢獻。